URBACT, outro paradigma para cidades europeias

As publicações oficiais da União Europeia (UE) sobre a cidade na Europa (Cidades de Amanhã, 2011, 6º relatório de coesão, 2014; O estado das cidades europeias, 2016) apresentam um panorama bastante pessimista, nove anos após a crise de 2008. Os principais aspetos disso são bem conhecidos: aumento das desigualdades e pobreza /1, elevados níveis de desemprego no Sul da Europa, sobretudo entre os jovens /2, concentração do desenvolvimento nas metrópoles com cidades de pequena e média dimensão frequentemente em dificuldades /3, desafios financeiros das cidades e diminuição do investimento público, fronteiras administrativas inadequadas e problemas de governação regional, crescente preocupação com as questões relacionadas com o ambiente e a qualidade de vida /4...

Recentemente, novas questões passaram a ocupar o centro das atenções, incluindo o afluxo de migrantes e a transformação digital da sociedade. Face a estes problemas, cidades de toda a Europa estão a reinventar o seu modo de funcionamento; confrontadas com a fraqueza da democracia representativa, especialmente entre os jovens, em áreas de baixos rendimentos, em muitas cidades do Leste Europeu, estão a procurar constituir e implementar as suas políticas de uma forma diferente /5.
 

É essencial restaurar uma relação de confiança entre as partes interessadas a nível local e os cidadãos, o que requer que os representantes eleitos e os gestores urbanos reinventem a sua função. Estão a afastar-se gradualmente, de um papel de comando e controlo para um papel de facilitador, tornando o codesenvolvimento de políticas possível. Trata-se de um novo contrato que as autoridades municipais vão assinar com os habitantes e as partes interessadas a nível local. E é precisamente nesta conjuntura que o URBACT, ao apoiar o desenvolvimento urbano integrado, entra.

Desenvolvimento urbano integrado
 

O programa de cooperação regional europeu URBACT /6, cofinanciado por 28 Estados da União Europeia, Suíça, Noruega e Comissão Europeia, tem trabalhado no sentido das cidades reforçarem as suas capacidades e conceberem e implementarem políticas integradas. Com as redes de cidades que financia, tem vindo a promover uma abordagem integrada e participativa ao desenvolvimento urbano entre os representantes eleitos e as partes interessadas a nível local desde há quinze anos a esta parte. Nesta matéria detém uma posição única entre as iniciativas urbanas lançadas pela União Europeia durante o período de programação de 2014-2020 /7.
 

A abordagem integrada ao desenvolvimento urbano foi gradualmente desenvolvida desde o início do milénio, com passos importantes tais como a Carta de Leipzig, assinada pelos Estados Membros da União em 2007, a qual tentou a sua formalização pela primeira vez. Baseia-se no princípio de que, por um lado, a resposta às questões relacionadas com o desenvolvimento sustentável, os aspetos sociais, económicos e ambientais de uma política local deve ser considerada como um todo, e, por outro lado, que a integração política só pode ser feita localmente /8.
 

A metodologia URBACT relativamente às cidades baseia-se na noção de uma política de integração horizontal e vertical. A região é o local e as partes interessadas a nível local são os responsáveis pela execução desta integração. A integração vertical de políticas numa cidade requer que os vários serviços municipais e as agências locais trabalhem em estreita colaboração. Por conseguinte, um projeto para a construção de um local para acolher atividades deve ser concebido e implementado através da incorporação de aspetos de planeamento (escolha do local), social (formação, medidas a favor do emprego) e económico (apoio a empresas). A integração vertical coloca a tónica numa coprodução de políticas e ações com as partes interessadas a nível local (habitantes, associações, parceiros do sector público e privado). Também destaca a necessidade de mobilizar as autoridades superiores competentes e o Estado a montante para assegurar que trabalham em conjunto.
 

O programa URBACT encontra com frequência cidades que desejam trabalhar de forma diferente mas não têm o conhecimento ou as ferramentas para realizarem as alterações necessárias. Como tal, foi criado um ambiente propício que favorece a aprendizagem, através da prática, dos funcionários públicos.
 

Assim, a cidade de Amersfoort (Países Baixos) esteve envolvida na rede "Sustainable food for Cities" /9, sendo que o seu modelo de governação e a sua experiência foram partilhadas no sentido de ajudar os habitantes a conceberem e moldarem iniciativas de regeneração urbana. Uma das palavras-chave da cidade é "facilitação", para ganhar a confiança de grupos financeiros geridos por habitantes e para melhorar a sua comunidade. Outra componente importante é a ênfase colocada no encorajamento dos funcionários municipais para deixarem os seus escritórios e agirem como líderes de grupos de cidadãos. Este conceito, que é denominado como "funcionários públicos livres" por Lucas Bols, presidente da autarquia, inspirou muitas outras cidades, além daquelas envolvidas no programa URBACT.
 

A cidade de Génova (Itália) está atualmente a liderar a rede "Interactive Cities"  /10 a qual explora o impacto que as ferramentas digitais têm na governação. A questão da confiança está novamente no centro deste trabalho, especialmente neste período tão difícil. Uma componente central das atividades da rede é a utilização de ferramentas digitais para encorajar a participação dos residentes. Mais uma vez, o URBACT desempenha o papel de um laboratório urbano de experimentação.
 

É, portanto, na sua implementação que o desenvolvimento urbano integrado revela a sua verdadeira natureza. Encarado com seriedade, está a revolucionar a forma como as coisas são feitas. Requer preparação horizontal e a aplicação de decisões, que não podem ser tomadas como garantidas, mesmo nas cidades mais avançadas. Neste sentido, revela uma exigência democrática muito forte; de qualquer modo, é surpreendente que o URBACT mobilize nas suas redes essencialmente partes interessadas na inovação e transformação social.

Soluções práticas ao alcance
 

Grande parte das vezes, as mudanças de atitude e modo de agir surgem nas organizações gradualmente. O URBACT propõe uma aprendizagem em rede com medidas personalizadas na qual é fulcral a discussão entre "pares" de diferentes cidades que partilham problemas semelhantes.
 

Aprender através da prática é um dos princípios fundamentais do programa. O URBACT funciona com base na prática dos seus participantes, de acordo com a fórmula do teórico organizacional, Karl E. Weick, que defendia que "existe uma probabilidade muito maior de mudarmos a nossa forma de pensar do que passarmos a uma nova forma de agir". /11
 

Ao adaptarem o ciclo clássico de desenvolvimento dos projetos, as cidades envolvidas em redes URBACT são encorajadas a conceber novas soluções para os seus problemas. Esta aprendizagem ocorre, em primeiro lugar, nas redes transnacionais que assumem atualmente várias formas /12 e que são fortemente apoiadas por competências e métodos específicos.
 

A atividade em rede depende das atividades de reforço de capacidades ad hoc orientadas para profissionais e partes interessadas a nível local das cidades envolvidas, com foco na conceção e implementação de estratégias integradas e planos de ação. Estas atividades são organizadas quer a nível local, considerando os contextos específicos (língua, políticas urbanas), quer num enquadramento transnacional.
 

As universidades de verão URBACT são uma componente central deste sistema de formação. Cada uma trouxe consigo centenas de participantes envolvidos em redes URBACT por toda a Europa que, em conjunto, trabalharam no sentido de elaborar um plano de ação integrado para responder aos desafios de uma cidade fictícia criada para o efeito. Os resultados foram impressionantes e as universidades de verão têm sido uma pedra basilar para os participantes adquirirem mais experiência.
 

Estas várias componentes que foram construídas ao longo do tempo constituem o "método URBACT" de cooperação transnacional entre as cidades, o qual foi apresentado em Quito, em outubro de 2016, no Habitat III, a terceira conferência das Nações Unidas sobre construção e desenvolvimento urbano sustentável. A Comissão Europeia apresentou a divulgação para fora da Europa do método URBACT para aprendizagem transnacional como um dos seus três compromissos para as cidades.
 

Tanto na Europa, como fora dela, as autoridades locais estão à procura de novas abordagens para trabalhar com os cidadãos. Os representantes eleitos e as autoridades locais estão ocupadas a redefinir as suas funções e as suas formas de agir. O URBACT está a tentar ajudar autoridades locais nesta transição através da partilha de boas práticas e atividades de reforço de capacidades, com base na sua longa experiência.
 

Assim, foi constituída uma comunidade de práticas /13, já bem estabelecida, que reúne várias dezenas de profissionais de toda a Europa. Trata-se de uma plataforma para a transformação de práticas nas cidades da Europa, constituindo um verdadeiro exercício de democracia local.

Uma plataforma para o intercâmbio de conhecimentos

A transmissão dos conhecimentos adquiridos na comunidade de práticas URBACT, no sentido de um círculo bastante mais alargado, a nível urbano, de partes interessadas não envolvidas nas suas redes (outras cidades, Estados, Regiões, partes interessadas públicas e privadas, investigação) é um desafio particularmente complexo. Como podemos transferir conhecimento decorrente de uma prática sem ficarmos numa posição de o colocar em prática? No entanto, o URBACT assumiu-o e vai utilizar de forma crescente, no futuro, o seu website  urbact.eu como uma plataforma para o intercâmbio de conhecimento sobre o desenvolvimento urbano, com artigos, blogs e publicações temáticas que resumem as aquisições de conhecimento emergentes. Para além disso, os pontos nacionais URBACT /14 facultam a possibilidade de ligar a língua nacional com as cidades e as partes interessadas a nível nacional nos países da União Europeia.

Desde 2015, o URBACT desenvolve um novo conceito para as suas conferências europeias, denominado como "URBACT City Festival" /15. Ao contrário das universidades de verão, que são atividades transnacionais reservadas às cidades beneficiárias das redes URBACT, financiadas para participação nelas, os festivais da cidade estão abertos a todas as cidades e a todas as partes interessadas a nível urbano na Europa, quer estejam ou não envolvidas no URBACT.
 

Estes festivais são concebidos para serem locais interativos de discussão alimentados tanto pela experiência das redes URBACT, como por contribuições externas, e pelas práticas da cidade de acolhimento. A próxima edição está marcada para os dias 4 e 5 de outubro de 2017 em Tallinn (Estónia) e será a oportunidade de apresentar as "boas práticas" das cidades da Europa, selecionadas a partir de um concurso URBACT. Quando a União Europeia /16, lançou a sua Agenda Urbana com o objetivo de assegurar um melhor intercâmbio de conhecimento entre cidades, os Estados-Membros da União Europeia e a Comissão já tinham, no URBACT, um instrumento fundamental para promover as boas práticas da cidade e disponibilizar o seu conhecimento a todos os níveis de governação.
 

Para o URBACT, o cerne da questão coloca-se em descobrir de que forma o programa pode contribuir para a transferência mais abrangente de conhecimentos e recomendações das suas cidades para uma audiência ainda mais vasta de Estados-Membros da União Europeia e outras partes interessadas. As doze parcerias temáticas da Agenda Urbana /17 para a União Europeia que reúnem cada um dos Estados, cidades e organizações ou programas, incluindo o URBACT, para elaborar, durante um período de três anos, um plano de ação para financiamento, regulação e intercâmbio de conhecimento, são os primeiros passos de uma resposta.
 

Trata-se da oportunidade para o programa, através dos seus representantes nestas parcerias, peritos no terreno, responsáveis pelas autarquias locais envolvidas em redes URBACT, difundir a mensagem das cidades e das partes interessadas a nível local com que trabalham diariamente. Os vários instrumentos de capitalização do programa podem ainda ser mobilizados numa forma direcionada para encorajar e apoiar a adoção mais ampla de práticas de desenvolvimento urbano integrado e sustentável.
 

Assim, o URBACT está gradualmente a ganhar forma como a plataforma europeia para o intercâmbio de conhecimentos entre as cidades e outras partes interessadas a nível urbano na Europa: União Europeia, Estados-Membros, Regiões, instituições de investigação, etc. A mensagem é simples: para as partes interessadas a nível da cidade, existem soluções específicas ao alcance. Ao dirigirmo-nos aos locais corretos e dedicando o tempo necessário para partilhar com os nossos pares na Europa, podemos juntos aprender a fazer as coisas de uma forma diferente.

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O método URBACT
 

De há quinze anos a esta parte, o URBACT tem vindo a desenvolver princípios, métodos e instrumentos de aprendizagem para as cidades através das redes transnacionais. Três tipos de redes reúnem cinco a doze cidades durante dois a três anos. As Redes de Planeamento de Ação e as Redes de Implementação estão atualmente em curso. Será lançado um convite para apresentação de propostas para Redes de Transferência de boas práticas em setembro de 2017 com base em cidades anteriormente selecionadas.
 

As principais componentes deste método são as seguintes:
• produção e implementação por parte das cidades de planos de ação integrados no contexto de grupos locais que reúnem todas as partes interessadas (residentes, associações, parceiros públicos e privados, etc.);
• aprendizagem nas redes através de reuniões transnacionais, intercâmbio entre pares, visitas de estudo;
• cursos de formação nacionais e transnacionais (universidades de verão);
• rede de apoio de peritos, 100% financiada pelo programa;
• aplicação de um método de avaliação com  objetivos de impacto e resultado, indicadores e um mecanismo de monitorização dos progressos;
• capitalização e disseminação dos conhecimentos e práticas das redes de cidades através de conferências, seminários e publicações.
Toda a informação encontra-se disponível no sítio web www.urbact.eu
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1/ Cf. "Against divided cities", URBACT, 2013.
2/ Cf. "Better cities, job generation for a jobless generation", URBACT, 2013; "Urban youth, more jobs", URBACT, 2015.
3/ Cf. "Shrinking cities", URBACT, 2013.
4/ Cf. "Energy efficiency" e "New mobility mindset", URBACT, 2013; "Sustainable regeneration in urban areas", URBACT, 2015.
5/ Cf. "How cities can rebuild trust in politics through meaningful public engagement", no site web do URBACT.
6/ O URBACT III tem um orçamento de 96 milhões de Euros para o período de 2014-2020. É administrado para toda a Europa por um Secretariado de quinze pessoas localizado em Saint-Denis, França, nas instalações da sua autoridade de gestão, a Comissão Geral para a Igualdade Territorial (CGET).
7/ Ações Urbanas Inovadoras, Rede de Desenvolvimento Urbano.
8/ Cf. o relatório Barca "Place based approach", disponível na Internet.
9/ Rede do programa URBACT II (2007-2013) liderado pela região de Bruxelas, sobre alimentação sustentável.
10/ Uma das vinte redes financiadas pelo URBACT III, que reúne dez cidades em nove países. Iniciado em outubro de 2015, terminará em maio de 2018.
11/ "Existe uma probabilidade muito maior de mudarmos a nossa forma de pensar do que passarmos a uma nova forma de agir"(Karl E. Weick)
12/ Cf. caixa abaixo.
13/ O programa URBACT organizou três universidades de verão: Cracóvia, 2011; Dublin, 2013 e Roterdão, 2016.
14/ 500 cidades europeias e10.000 partes interessadas a nível local participaram nas atividades do URBACT desde a sua criação. Mais de 250 peritos europeus estão referenciados no grupo de peritos URBACT. Muitos deles colocaram o método URBACT em prática.
15/ Para França, o ponto URBACT nacional é assegurado pela Comissão Geral para a Igualdade Territorial.http://urbact.eu/france
16/ O primeiro URBACT City Festival realizou-se em Riga (Letónia) e reuniu 470 participantes de toda a Europa, entre 6 a 8 de maio de 2015.
17/ A Agenda Urbana para a União Europeia foi lançada pelos Estados-Membros da União e a Comissão Europeia em maio de 2016 através do Pacto de Amesterdão. A cooperação entre a Comissão, os Estados-Membros e as cidades visa uma melhor utilização do financiamento, aperfeiçoamento do enquadramento jurídico para as ações das cidades e o seu conhecimento, em particular através do diálogo. O URBACT é uma das principais partes interessadas, quer através dos seus organismos de coordenação, quer das doze parcerias temáticas que integram esta agenda.

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Texto da autoria de Emmanuel Moulin, Diretor do Secretariado URBACT e de Eddy Adams, perito do Programa URBACT

Apresentado a 23 de maio de 2017 por E. Moulin