Tornar o desenvolvimento urbano integrado mais fácil de gerir

Ao reconhecer a sua complexidade e analisar os conceitos que a compõem, as cidades podem fazer uma melhor gestão do desenvolvimento urbano integrado. Uma das conclusões do estudo recentemente realizado no âmbito do programa URBACT relativo aos Planos de Ação Integrados (Estudo PAI) foi que as cidades necessitam de compreender e analisar inteiramente a complexidade do "desenvolvimento urbano integrado" para enfrentarem o desafio de melhorar sistematicamente as suas abordagens.

Desenvolvimento Urbano Integrado: um conceito desafiante

Os esforços anteriores do URBACT para comunicar o significado de "desenvolvimento urbano integrado" centraram-se, em geral, nas ideias de integração "horizontal" e "vertical", os quais constituem conceitos úteis para permitir a compreensão geral deste tema, contudo o Estudo PAI concluiu que os esforços concretos para melhorar e avaliar a integração de um plano de ação urbano requerem definições mais pormenorizadas.

Potencialmente, a "Integração horizontal" inclui: diversas áreas/setores políticos; diferentes localizações e relações espaciais; a diversidade de grupos de partes interessadas a nível local; e o equilíbrio de objetivos económicos, sociais e ambientais, tornando a resposta à pergunta aparentemente simples "este plano é horizontalmente integrado?" extremamente difícil e complexa na prática. As várias dimensões significam que um simples "sim" ou "não" não são suficientes.

Por outro lado, a "integração vertical" entre os níveis de governação pode referir-se tanto ao compromisso dos decisores e das partes interessadas, ao alinhamento das estratégias ou à mobilização de fundos a partir de diferentes níveis. Pelo que também aqui, a questão de saber se um plano de ação está verticalmente integrado se revela complexa e matizada e não se presta a uma resposta simples.

Neste contexto, talvez não seja surpreendente que o Estudo PAI tenha concluído que as cidades se debatem, frequentemente, para processar e comunicar a complexidade que encontram ao tentarem implementar abordagens integradas ao desenvolvimento urbano.

O Plano de Ação Integrado de Medina del Campo (ES), da rede CityCentreDoctor, descreve a revitalização do centro da cidade como “um processo integrado". Integrado porque inclui as áreas social, económica, ambiental, cultural e institucional." Esta definição não faz, verdadeiramente, justiça ao nível de integração demonstrado. De facto, o PAI apresenta coordenação entre setores, entre localizações e relações espaciais, entre níveis de governo e grupos de partes interessadas, bem como entre os aspetos económicos, sociais e ambientais.

A necessidade de uma definição clara e detalhada

Para alguns PAI, a falta de uma definição clara e detalhada de "integração" afeta a aptidão para comunicar na íntegra a complexidade dos planos. Não obstante, para muitos, a falta de tal definição também aumenta os riscos de falhar determinados aspetos da integração.

Na condução da sua análise, o Estudo PAI concluiu que a situação era extremamente díspar entre e dentro de cada um dos PAI. Por vezes, responde-se claramente a aspetos da integração. Por vezes, estes são abordados, mas não de forma clara nem exaustiva. E por vezes, parecem nem ser abordados. E nas situações em que a questão era omissa, não é claro se se tratava de um lapso ou de uma decisão intencional de não se concentrar apenas num aspeto tido por irrelevante.

Por exemplo, considere-se o PAI de Södertälje (SE), da rede AGRI-URBAN. Este é, geralmente, um excelente exemplo de um plano de ação integrado, que é apresentado de forma extremamente clara e demonstra vários aspetos da integração, bem como boas práticas relativameente ao compromisso das partes interessadas e aos intercâmbios transnacionais. No entanto, ao contrário de outros PAI, este não menciona a cooperação com os municípios vizinhos no desenvolvimento de ações. Não está totalmente claro se este aspeto potencial de uma abordagem totalmente integrada à política alimentar não foi considerado ou se foi considerado irrelevante.

Por outro lado, o PAI de Estrasburgo (FR), da rede BoostINNO, não define ações integradas entre setores ou que abordem diferentes localidades ou relações espaciais na cidade, o que pode parecer uma omissão importante. No entanto, considerando que a abordagem se centra em promover a inovação social em todos os aspetos do trabalho e em toda a cidade, talvez seja compreensível e legítimo que as ações se concentrem em aspetos de governação que carecem de dimensões setoriais e espaciais.

O que estes dois exemplos mostram é que não basta observar a presença ou omissão de um dos aspetos da integração para avaliar a qualidade da integração. É também importante que exista uma compreensão sobre se este aspeto da integração é relevante e/ou uma prioridade no caso específico em análise. Sendo que, idealmente, os planos de ação integrada devem explicar as suas opções de forma clara.

Seis aspetos do desenvolvimento urbano integrado

O Estudo PAI preconiza que as cidades devem realizar uma abordagem mais sistemática ao desenvolvimento das suas estratégias de desenvolvimento urbano integrado. Isto não só permitirá que as cidades obtenham uma imagem mais completa da complexidade do desenvolvimento urbano integrado, como também que o façam de um modo que possa ser gerido na prática – lidando com cada uma das partes que o compõem.

O Estudo PAI identifica seis aspetos do desenvolvimento urbano integrado que todas as cidades e localidades devem considerar ao trabalhar para melhorar a integração das suas abordagens na prática. Estes seis aspetos foram identificados separando as várias dimensões da integração horizontal e vertical apresentada pelas cidades. Também incluem elementos abrangentes: a necessidade de abordagens sustentáveis e o envolvimento das partes interessadas na implementação (além do aconselhamento sobre o planeamento).

O tratamento sistemático dessa lista pode ajudar a garantir que as cidades não se esquecem de dar aos objetivos ambientais e sociais a devida importância nos seus planos e de demonstrar isto de forma clara, podendo incentivá-las a pensar nas dimensões espaciais dentro da cidade e na integração para além do âmbito do município – seja com municípios vizinhos ou com diferentes níveis de governação. A lista também pode garantir que as cidades não se esqueçam de incluir as partes interessadas na implementação dos seus planos – atribuindo-lhe mais do que um simples papel consultivo.

Diferenças práticas na aplicação de abordagens integradas

Trabalhar sistematicamente os aspetos do desenvolvimento urbano integrado não significa que cada cidade tenha de planear ações sobre cada um destes nem produzir respostas estereotipadas. A abordagem sistemática significa apenas que as cidades necessitam de considerar a melhoria da integração em cada aspeto e tomar uma decisão consciente sobre como a abordar. É por esta razão que um processo de planeamento da qualidade é um pré-requisito crucial para o desenvolvimento urbano integrado eficaz e também a razão pela qual nunca dois planos de ação integrados serão idênticos.

Por exemplo, no PAI de Szombathely (HU), da rede MAPS, as ações mostram um bom nível de integração das dimensões setoriais e espaciais centradas nos limites da cidade, principalmente no local visado: o antigo quartel militar. O plano equilibra aspetos económicos, sociais e ambientais e envolve as partes interessadas de maneira eficaz. No entanto, o estudo não encontrou qualquer prova tangível de coordenação com os municípios vizinhos e encontrou poucas provas da existência de governação a vários níveis. Tal pode ser justificável, mas o plano pode ser mais forte caso aborde explicitamente este potencial.

Um exemplo muito diferente é fornecido pelo PAI de Cluj (RO), da rede REFILL. O foco da rede em espaços devolutos leva a cidade a dar prioridade a aspetos de governação que facilitarão uma utilização temporária. Este foco na governação e não nas intervenções físicas leva a opções estratégicas muito diferentes no desenvolvimento do plano de ação integrado. Por exemplo, não há uma dimensão setorial específica para as ações planeadas – pelo que, estes aspetos necessitam de ser considerados na implementação concreta da utilização temporária que o plano de ação procura facilitar.

E, como último exemplo aqui, temos o PAI de Antuérpia (BE), da rede sub>urban. O plano apresenta ações em vários setores relevantes, com forte dimensão espacial e ações específicas para colaborar com os municípios vizinhos, numa lógica que se articula com o foco da rede na periferia urbana. Contudo, o PAI é menos claro quanto à abordagem específica à governação a vários níveis e quanto ao potencial que tal pode ter para melhorar as abordagens desenvolvidas.

O que parece claro no Estudo PAI é que não há respostas objetivamente certas ou erradas quando se trata de desenvolver abordagens mais integradas. O tema abordado tem um grande impacto nos aspetos de integração a que as cidades necessitam de dar prioridade, sendo maior a diferença entre os temas centrados num espaço físico específico (por exemplo, revitalização do centro da cidade ou de antigas instalações militares) e os tópicos que abordam a forma de trabalhar (por exemplo, apoiar a inovação social ou promover a utilização temporária). No entanto, uma abordagem mais sistemática para abordar cada aspeto da integração pode garantir que nenhuma dimensão seja omitida e que as cidades sejam capazes de mostrar e justificar as suas opções estratégicas.

Foco no percurso rumo a abordagens mais integradas

Uma mensagem final para as cidades e para quem trabalha com as mesmas é que esta abordagem em matéria de desenvolvimento urbano integrado é relevante e pode ser aplicada a todas as cidades, independentemente do ponto de partida e da experiência anterior com abordagens integradas.

Ao abordar qualquer tema ou desafio, cada cidade pode refletir sobre os seis aspetos do desenvolvimento urbano integrado e questionar-se onde pode melhorar a integração da sua abordagem e acrescentar valor. Nas cidades que são novas nas abordagens integradas ou novas num tema, tal pode significar a escolha de um conjunto restrito de áreas de ação prioritárias, em vez de tentar fazer tudo de uma vez.

O PAI de Klaipeda (LT), da rede Gen-Y City, mostra uma abordagem onde estas opções estratégicas claras foram feitas. Este refere que "os membros do Grupo ULG decidiram restringir a versão inicial do Plano de Ação Integrado e centrar-se nos principais objetivos e medidas conexas para atrair e reter talentos em Klaipeda". A forte concentração das suas ações no apoio a freelancers visa preencher uma lacuna específica identificada na prestação de serviços existente. O desafio contínuo da cidade será acrescentar mais dimensões para tornar a abordagem cada vez mais integrada ao longo do tempo.

As cidades mais experientes podem ainda analisar as abordagens existentes e identificar áreas onde a integração possa ser melhorada. Talvez tenham omitido alguma dimensão nos seus planos até à data, talvez alguns aspetos possam ser objeto de uma abordagem mais aprofundada, integrando ainda mais partes interessadas, setores adicionais ou melhorando a governação a vários níveis, na certeza de que a maioria dos planos de ação pode melhorar o rigor apresentado no equilíbrio entre os objetivos económicos, sociais e ambientais.

Não existe um plano de ação perfeitamente integrado. O importante, independentemente de onde quer que uma cidade esteja no seu percurso, é estar constantemente empenhada no sentido de melhorar e refletir com as partes interessadas sobre como melhorar ainda mais a integração das suas abordagens, utilizando os seis aspetos do desenvolvimento urbano integrado como guia.

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Para mais informação sobre as diferentes abordagens das cidades ao desenvolvimento urbano integrado na prática, consulte os sete casos práticos ilustrativos dos Planos de Ação Integrados das cidades URBACT, juntamente com o relatório completo, conclusões e recomendações do Estudo PAI.

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Texto da autoria de Ed Thorpe, apresentado a 7 de novembro de 2019