Proteção social, inovação e o papel das cidades na Europa: um diálogo com o Prof. Yuri Kazepov

Desde a década de 1980, os sistemas de proteção social na Europa têm vindo a ser transformados por várias reformas definidas como estruturais, modernizadoras, ou caracterizadas mesmo pela redução ou desmantelamento dos sistemas de proteção social existentes. Recentemente, teve lugar uma aceleração como consequência da crise financeira de 2008.

Nos Estados-Membros em que as estruturas de proteção social já não eram sólidas, as medidas de austeridade têm sido particularmente difíceis para os habitantes atingidos pelo congelamento de salários, corte de subsídios e perda de emprego. O aumento do desemprego, do subemprego, de trabalhadores pobres e da precariedade, juntamente com a falta de apoios básicos, tornou-se numa bomba-relógio para o objetivo de uma Europa integrada, afastando os países do Sul dos restantes países. Ainda nos dias de hoje, muitas pessoas na Europa continuam com dificuldades no acesso a habitação acessível e a uma vasta série de serviços públicos. A juntar a tudo isso, a Europa também precisa de lidar com uma complexidade crescente de respostas nacionais não-coordenadas relativamente à segurança social, especialmente perante as novas ondas migratórias e as consequências desiguais da crise financeira.

Compreender como os diferentes regimes de proteção social na Europa lidam com estes desafios é de uma importância vital, de forma a estabelecer melhores políticas urbanas a nível local, nacional e da UE (veja-se, por exemplo, Esping-Andersen, 1990, ou Hemerijck, 2012). A nível local, nomeadamente, as cidades do programa URBACT sabem, por experiência, que a proteção social é um fator crucial que molda muitos dos desafios que as cidades enfrentam, como a segregação residencial e o acesso a emprego e serviços de saúde.

Pedimos a Yuri Kazepov, perito em segurança social, segregação, regeneração urbana e governação a vários níveis e Professor na Universidade de Viena, que partilhasse o seu ponto de vista acerca da relação entre a proteção social, a pobreza e o estado das cidades europeias.

Prof. Kazepov, qual é a situação atual da proteção social na Europa e como é que esta se tem vindo a alterar nos últimos 10 anos?

Os sistemas nacionais de proteção social são variados e estão a assumir trajetórias que não poderíamos ter previsto há 10 anos. Nas décadas de 1990 e de 2000, houve uma tendência generalizada para a descentralização das políticas sociais. A crise originou uma tendência para a recentralização. Isto era mais do que esperado nos países Nórdicos, mas não tanto nos países do Sul da Europa, onde tinham surgido padrões de descentralização consideravelmente fortes ao longo do último quarto de século. Poderá argumentar-se que o pacto orçamental e as medidas de austeridade têm - pela necessidade de controlo orçamental - uma tendência inerente para promover implícita ou explicitamente políticas recentralizadoras.

No entanto e, apesar desta tendência aparentemente convergente, tenho a impressão de que não há fortes tendências convergentes entre os diferentes regimes de proteção social na Europa. Há, de facto, alguns elementos convergentes, mas as respostas a esta crise e aos seus impactos nos diferentes contextos locais originam resultados divergentes. Isto é verdade mesmo nas situações em que se adotam políticas sociais similares em todos os Estados-Membros da UE (como, por exemplo, a garantia para a juventude, o pacote de inovação social ou o pacote de investimento social); tendo em conta os diferentes contextos em que estas políticas poderão ser implementadas, o impacto será, ainda, muito diferente.

Atualmente, os quatro países do Sul da Europa são os que estão a enfrentar maiores dificuldades, sob vários pontos de vista, especialmente na reformulação da sua arquitetura institucional. Em tempos de crise tal poderá ser mais difícil, porque não há recursos disponíveis para compromissos políticos e reformas mais inclusivas (e, potencialmente, dispendiosas).

Por exemplo, um dos motivos que leva a que países como a Grécia, Espanha, Portugal e Itália tenham mais dificuldades em enfrentar a pobreza deve-se ao facto de as políticas relativas à pobreza não terem sido elaboradas de uma forma mais inclusiva, no passado, quando havia uma maior margem de manobra a nível financeiro. Por isso, é extremamente difícil desenvolver estas políticas agora, porque os recursos estão disponíveis apenas para lidar com os casos mais problemáticos. A transição para condições de trabalho estáveis - se é que ainda é possível - leva muito mais tempo e é mais precária do que nunca. Tal resulta num fosso intergeracional cada vez maior, do qual poucos falam. Uma entrada precária e tardia no mercado de trabalho implica o pagamento de menos contribuições, resultando, por sua vez, em pensões mais pequenas no futuro. Isto remete o problema para as gerações mais novas, cujo risco de pobreza irá aumentar drasticamente quando se reformarem.

Pode falar-nos um pouco sobre os prós e contras das estratégias de descentralização e recentralização?

A descentralização tem sido frequentemente retratada como algo positivo por organismos internacionais como o FMI, a OCDE e, até, a UE. Porém, a descentralização não é intrinsecamente positiva. Volto a referir, o impacto depende das condições contextuais e da arquitetura institucional em que esta ocorre. Se o objetivo for a igualização das condições de vida das pessoas nos países ou, até, na União Europeia, as políticas nacionais ou europeias estarão numa melhor posição para atingir esta meta. Isto está fora do alcance das políticas locais. Como tal, ao descentralizar-se políticas redistributivas, poder-se-á aumentar as desigualdades inter-regionais, os problemas de coordenação e os conflitos interinstitucionais.

Por outro lado, as políticas locais poderão ter um papel fundamental no aperfeiçoamento e valorização das especificidades locais, no que diz respeito a políticas de ativação. Poderão, também, promover a legitimidade das políticas ao incluir no processo de tomada de decisão aqueles que são afetados por essas mesmas decisões. Há, em geral, uma falta de consciência da importância da forma como as diferentes medidas, regulamentadas a distintos níveis territoriais, interagem e produzem efeitos específicos.

Para além disso, a UE está a desempenhar um papel muito relevante, ainda que bastante indireto, nomeadamente no que diz respeito a políticas de proteção social. Através das políticas de austeridade, ao manter os défices sob controlo (entre outros), a UE modifica as condições contextuais, nas quais as políticas nacionais e locais de proteção social têm de ser implementadas. Os Estados-nação poderão, ou não, “despachar” a questão da redução de custos para níveis inferiores de governo, especialmente para as cidades. Porém, as cidades estão inseridas em mecanismos muito complexos de governação a vários níveis e, ainda, em distintos contextos socioeconómicos.

De forma a tomar consciência dos efeitos da interação entre as politicas regulamentadas, geridas ou implementadas a diferentes níveis territoriais e os distintos contextos socioeconómicos, poderá ser benéfico deslindar o potencial impacto das reformas nas condições de vida das pessoas nas cidades e os recursos que estas poderão ter disponíveis. Regular esta questão complexa de forma integrada, de modo a encontrar o “equilíbrio certo”, tornar-se-á cada vez mais importante no futuro, especialmente no que diz respeito às políticas sociais.

Qual é o papel das administrações a diferentes níveis territoriais (cidades, regiões, Estados e ao nível da UE)?

Para se compreender os papéis das diferentes administrações a vários níveis territoriais, é necessário distinguir entre o tipo de políticas e o tipo de impacto previsto. Por exemplo, as medidas passivas e ativas têm objetivos distintos dentro de diferentes sistemas de proteção social. As medidas passivas (p. ex.:. subsídios de desemprego) são regulamentadas a um nível nacional na maioria dos países, enquanto que as medidas ativas (e.g. medidas de formação para a requalificação) são, normalmente, regulamentadas a um nível local. No entanto, tanto as medidas passivas como as medidas ativas podem ser tomadas a um nível local, regional e/ou nacional. Os Estados federais como a Alemanha e a Áustria, bem como os países em que administração regional assume um papel importante, como é o caso de Itália e Espanha, têm níveis intermédios a desempenhar funções importantes de conceção e implementação de medidas ativas.

Esta questão torna-se mais complexa se considerarmos que as medidas passivas não exigem, normalmente, uma ação por parte do requerente: um exemplo típico são os benefícios relacionados com o pagamento das contribuições. Por outro lado, as medidas de ativação implicam uma atividade por parte do requerente e da instituição que providencia um determinado serviço, como formação ou apoio psicológico. Podem ser concebidas para a reinserção de uma pessoa desempregada no mercado de trabalho, de forma imediata, mediante uma medida obrigatória. Isto é uma abordagem um tanto punitiva, porque, de certa forma, culpa a pessoa por não estar no mercado de trabalho. É como se se dissesse “se não aceitar este emprego, iremos reduzir o seu subsídio em 50% nos primeiros três meses”. Ou podem ser concebidas para providenciar formação, recursos e uma série de instrumentos que permitirão ao indivíduo, a médio e longo prazo, uma reinserção no mercado de trabalho, sem o fator punitivo. Tal deve-se ao reconhecimento existente de que o problema do desemprego é um “problema social” e não é culpa do indivíduo. Salientando esta última abordagem, reconhece-se que o desemprego é, também, um problema estrutural que caracteriza a nossa sociedade capitalista. A forma como estas medidas são concebidas faz a diferença e afeta o papel das diferentes administrações: “o diabo está nos detalhes”.

Até agora, temos falado principalmente dos países do Norte e do Sul. O que tem a dizer sobre os países de Leste?

Não é tarefa fácil compreender estes países. As dinâmicas de mudança são muito complexas, particularmente para os académicos que se ocupam dos regimes de proteção social na Europa Ocidental. Os países de Leste tiveram um ponto de partida relativamente homogéneo mas, após a queda da Cortina de Ferro, tomaram rumos distintos. Isto torna-se bastante claro quando se compara a Polónia com a República Checa ou com a Eslovénia.

Tenho a impressão de que os académicos que se ocupam da proteção social tendem, ainda, a pôr os países do Leste da Europa no mesmo grupo. Também cometi este erro, porque o legado socialista comum entre os países faz com que ignoremos as diferenças existentes. Agora, a realidade já não é efetivamente esta. Os países da Europa do Leste ainda têm aspetos em comum, mas a tendência para a diferenciação já começou há 10 anos e o período de transição terminou.

De alguma forma, todos os países da UE estão, agora, em transição. Por isso, já não podemos apelidar os países de Leste de “países em transição”. Por exemplo, se analisarmos ao nível das cidades, os padrões de segregação são, ainda, relativamente menores do que no resto da Europa. No entanto, estes padrões estão a aumentar rapidamente (Tammaru et al., 2016). Por conseguinte, é necessário desenvolver uma maior investigação para que se possa compreender as ligações entre esses padrões, comparando o impacto das diferentes políticas adotadas.

Há um debate crescente sobre novas formas de proteção social, e de como estas poderão auxiliar no combate à pobreza, como o rendimento básico universal  (RBU), o imposto negativo de rendimento e o rendimento mínimo garantido (RMG). Algumas cidades, como Utreque e Barcelona, estão a testar a introdução destas novas medidas. Quais são as condições para a sua introdução ao nível das cidades?

Pessoalmente, ficaria muito satisfeito com a introdução de um “rendimento mínimo”, de um “rendimento mínimo garantido” ou de um “rendimento básico universal” para toda a Europa. Penso que não é fácil, tendo em conta que há demasiados lobbies que se opõem. Se fosse estabelecida, esta medida implicaria o desmantelamento de outras partes ligadas a vários interesses.

Num referendo recente, a Suíça votou contra um rendimento básico incondicional . Há algumas experiências na Finlândia, mas é um país muito pequeno com poucos milhões de habitantes. As condições que podem permitir a realização de uma forma de RBU ou RMG na Finlândia não existirão em muitos outros países. As experiências a nível das cidades são interessantes, mas requerem um apoio político muito grande e recursos adequados. A questão prende-se com a forma como se elabora os esquemas de rendimento mínimo e quais são os direitos e obrigações que daí resultam. Volto a reforçar, o “diabo está nos detalhes”! Por exemplo, em muitos países detentores de uma última rede de segurança que tem por base mecanismos de assistência social existe o princípio do “emprego adequado” (na Alemanha chama-se “angemessene Arbeit”).

Até um certo período, as pessoas que beneficiassem de assistência social podiam recusar ofertas de emprego, mantendo o subsídio, se estas não se enquadrassem com o seu perfil profissional ou formação académica. Agora, cada vez mais, é possível recusar até um determinado número máximo de ofertas de emprego, após o qual os subsídios serão cortados. Em alguns países não se pode recusar, de todo, as ofertas de emprego. Isto é um problema, especialmente quando as capacidades das pessoas desempregadas são muito variadas e não há ofertas correspondentes. Sou da opinião de que poderemos ir ao encontro de um esquema de rendimento mínimo para todos os países, mesmo nos países do Sul da Europa, mas não é muito fácil do ponto de vista político, nem será este muito generoso. O aspeto crucial é entender o equilíbrio com outras medidas, as quais serão cortadas para financiar o tal rendimento, que poderá ser muito diferente de contexto para contexto.

O debate atual sobre a inovação social é visto como a nova fórmula para se lidar com vários problemas sociais. Substitui, muitas vezes, o conceito de inclusão social nos debates políticos atuais e é ambíguo quando usado em diferentes contextos. Quais são as vantagens e os inconvenientes de se apoiar a inovação social no suprimento das necessidades não contempladas nas políticas de proteção social?

A inovação social depende, em grande medida, do contexto. Na nossa  investigação “Improve” ,  estudámos 7 países da UE e analisámos muitas iniciativas inovadoras. O resultado obtido foi o de que não conseguíamos compreender o caráter inovador da iniciativa, a menos que a integrássemos nas condições específicas do contexto. Em Itália, por exemplo, acompanhámos uma iniciativa de aconselhamento para pessoas sobre endividadas que se encontravam numa espiral descendente, em termos de mobilidade social, rumo à pobreza. Era uma iniciativa única deste género em Itália, e foi estabelecida através de uma combinação interessante de associações sem fins lucrativos e do governo local. Ao longo da investigação tornou-se claro que, o que era considerado muito inovador em Itália, era uma política já estabelecida, há décadas, na maioria dos países da Europa continental!

Também tivemos a oportunidade de investigar como  a iniciativa “Housing First”  tem sido implementada de forma diferente em países distintos. A “Housing First” (HF) é considerada uma forma muito inovadora de intervenção junto dos sem-abrigo, providenciando a estes uma solução de habitação em primeiro lugar. O resultado interessante foi o de que as várias iniciativas HF interagem com arquiteturas institucionais completamente diferentes, desde Estocolmo a Viena ou Bolonha.

Apurámos que as pessoas em Estocolmo tinham, também, acesso a um rendimento mínimo e conseguiam obter recursos de uma forma muito específica, os quais, pelo menos, lhes permitiam ter mais oportunidades para sair daquela condição de necessidade extrema. No caso de Bolonha, por sua vez, as pessoas não tinham um rendimento mínimo em que se apoiar, de forma a assegurar as condições de vida básicas. Tal requeria o uso de outro tipo de recursos por parte de associações sem fins lucrativos e de outras instituições, para garantir a sobrevivência das pessoas em condições de necessidade extrema.

Trata-se exatamente do mesmo formato do projeto “Housing First”, mas implementado em dois contextos muito diferentes, interagindo com políticas locais de forma distinta e exigindo o apoio de diferentes recursos. Isto, de certa forma, estava também a alterar o significado de inovação: no caso de Bolonha era uma inovação por motivos de sobrevivência; não se tratava de inovação tendo em vista a exploração de diferentes formas de resolver um problema, como foi o caso do “Housing First” em Estocolmo. Bolonha e Estocolmo estão inseridos em dois Estados-providência muito diferentes. Tal remete-nos para a importância de se considerar os acordos de governação a vários níveis, nos quais se inserem as iniciativas.

Seguindo esta linha de pensamento, a inovação pode ocorrer por motivos de sobrevivência ou ser transformadora ao melhorar a situação existente. Qual é a relação existente entre os Estados e as cidades e as diferentes formas de inovação?

Essa é precisamente a questão em que estamos a trabalhar no novo livro, juntamente com os colegas envolvidos no projeto. Uma das hipóteses era compreender a relação da inovação local com a arquitetura institucional dos diferentes Estados. Quais eram as complementaridades institucionais (ou inadequações) existentes nos diferentes países? Qual é o apoio que está a ser fornecido pelo Estado em relação à inovação? Estarão as instituições a transformarem-se em “instituições de aprendizagem” graças à inovação social que está a acontecer de forma local?

Uma das respostas é que a inovação existe em todo o lado. Não podemos assumir que a inovação social está mais concentrada num certo país ou cidade, do que noutro. Claro que há diferenças, mas os aspetos cruciais a considerar são a interação existente entre as inovações sociais e os vários mecanismos institucionais, os recursos disponíveis, os agentes envolvidos e as medidas passivas que estão disponíveis para serem empregues na inovação social.

Podemos ter políticas que elaboram, de forma institucional, um quadro que promove a inovação, ao incluir novos agentes como a sociedade civil, associações sem fins lucrativos e do terceiro setor. No entanto, a sociedade civil por si só não é uma solução, porque não tem capacidade para assumir a função que o Estado tem, nomeadamente, a de redistribuição de recursos. A sociedade civil e o Estado deveriam interagir ao reforçar os elementos positivos que conseguem providenciar - o Estado em termos de redistribuição e a sociedade civil em inovação - criando, assim, novas sinergias. A questão é, como já mencionei anteriormente, o “equilíbrio certo”. Como é que os agentes estão envolvidos? Em que condições estão envolvidos? Qual o nível de liberdade que têm e quais são os recursos com que podem contar?

 É preciso haver uma aliança mais forte entre os diferentes agentes e os diferentes níveis de      governação, seja a nível nacional ou europeu. Deste ponto de vista, também tem de ser repensada a relação entre os Estados-Membros e a UE, especialmente no que diz respeito às políticas sociais. A Europa deveria contribuir para garantir condições de vida dignas mínimas aos seus cidadãos. Para além disso, as cidades podem (ou deveriam) integrar-se mais em redes, ganhar mais visibilidade, recursos e estabelecer instituições que se constituam como lobbies (um bom exemplo desta situação é o Eurocities), de forma a promover a inovação social. Porém, a fragmentação poderá aumentar, se as cidades se tornarem mais importantes sem uma coordenação a várias escalas. Temo as consequências negativas destes processos de descentralização, caso não sejam apoiados adequadamente por processos de aprendizagem institucional feitos a níveis mais altos de governação. O nível local pode desemprenhar um papel muito relevante ao providenciar e fomentar este processo. Porém, penso que o nosso objetivo deveria ser o de garantir o direito das pessoas a condições de vida dignas, porque elas são membros de uma comunidade maior, para além da situação local.

Estou pessoalmente muito grata ao Prof. Kazepov pela sua amável colaboração.

Este artigo escrito por Laura Colini é baseado numa entrevista com o Prof. Yuri Kazepov, realizada por Laura e Ivan Tosics, relativamente à parceria da UE no âmbito da Pobreza Urbana.
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Sobre o Prof. Kazepov

Yuri Kazepov é professor de Sociologia Urbana Internacional e Sistemas de Proteção Social Comparados na Universidade de Viena. Foi membro Jean Monnet no Instituto Universitário Europeu e é um ilustre membro do Advanced Research Collaborative no Graduate Center da Universidade da Cidade de Nova Iorque (CUNY). É um dos membros fundadores da Rede de Análise das Políticas Sociais Europeias (ESPAnet) e foi o anterior presidente do Comité de Investigação RC21 da ISA (Associação Internacional de Sociologia). As suas áreas de interesse são a governação urbana, transição da vida escolar para a vida profissional, cidadania e qualidade de vida urbana, e políticas sociais numa perspetiva comparativa. Tem levado a cabo investigações comparativas sobre estas questões, a um nível Europeu, em muitos projetos, incluindo: GOETE (FP5), DIVERCITIES, SEFIRA, IMPROVE, INSPIRES (FP7), YOUNG ADULLLT e COSHMO (H2020). De entre as suas publicações constam: (2005) Cities of Europe: Changing contexts, local arrangements and the challenge to social cohesion, Blackwell, Oxford (ed.), (2010) Rescaling social policies towards multilevel governance in Europe, Ashgate; (2013) Il Welfare frammentato Carocci: Rome (editor com E. Barberis).
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Leituras complementares:
• Andreotti, A., & Mingione, E. (2016). Local welfare systems in Europe and the economic crisis. European Urban and Regional Studies, 23(3), 252-266.
• EUROSTAT http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/People_at_risk_of_poverty_or_social_exclusion
• Hemerijck, A., 2013. Changing welfare states. Oxford University Press
• Johansson, H., & Panican, A. (2016). Combating Poverty in Local Welfare Systems: ative inclusion strategies in European cities. Work and Welfare in Europe. Palgrave.
• Pierson P. (1994) Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher, and the Politics of Retrenchment, Cambridge University Press.
• Kazepov, Y. ed., 2010. Rescaling social policies: towards multilevel governance in Europe (Vol. 38). Ashgate Publishing, Ltd.
• Kazepov, Y. ed., 2008. Cities of Europe: Changing contexts, local arrangement and the challenge to urban cohesion (Vol. 2). John Wiley & Sons.
• Oosterlynck, S., Kazepov, Y., Novy, A., Cools, P., Barberis, E., Wukovitsch, F., Sarius, T. and Leubolt, B., 2013. The butterfly and the elephant: local social innovation, the welfare state and new poverty dynamics. ImPRovE Methodological Paper, (13/02).
• Tammaru, T., Musterd, S., Van Ham, M., & Marcińczak, S. (2016). A multifator approach to understanding socioeconomic segregation in European capital cities. Taylor & Francis.
• Theodoropoulou S. (2014) Has the EU become more intrusive in shaping national welfare state reforms? Evidence from Greece and Portugal, ETUI Working Paper, 2014.10, Brussels, ETUI.
• Vanhercke B., Natali D. and Bougetavailable D., (2016) Social policy in the European Union: state of play 2016, OSE, ETUI at http://www.etui.org/Publications2/Books/Social-policy-in-the-European-Union-state-of-play2016

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Texto da autoria de Laura Colini apresentado a 13 de abril de 2017