Važnost javne nabave za gradska gospodarstva

Kontekst

Proces kupnje roba i usluga (javna nabava) oduvijek se smatra određenim izazovom za lokalne vlasti i ostale institucije unutar naših gradova, osobito u pogledu povezivanja nabave sa širim gospodarskim, socijalnim i ekološkim koristima. Može se smatrati, a često se i smatralo da je postupak javne nabave birokratiziran, pravno kompliciran, izoliran od ostalih funkcija lokalne samouprave, da opterećuje mala i srednje velika poduzeća (MSP) te da je izrazito kompetitivan.

Međutim, takva percepcija i kultura sada se mijenjaju – odjednom se na javnu nabavu gleda kao na jednu od ključnih poluga kojima gradovi raspolažu za poticanje lokalnog gospodarskog razvitka i rješavanje socijalnih i ekoloških pitanja.  Govorio sam o značaju javne nabave za doprinos širim ishodima u posljednjih deset godina. Gradsko vijeće Grada Manchestera u Ujedinjenom Kraljevstvu, s kojim surađujem posljednjih 8 godina, povećalo je razinu troškova nabave od gospodarskih subjekata i organizacija sa sjedištem u Manchesteru s 51.5% u 2008. na 73.6% u 2016. (vidi graf u nastavku); tome valja pridodati niz širih koristi koje pruža opskrbni lanac. 

Porast poslovnih subjekata i organizacija, Manchester, Ujedinjeno Kraljevstvo, 2008. – 2016.

Postoje i sporadični elementi dobre prakse diljem Europe. No mi se okrećemo javnoj nabavi kao dijelu mainstream politike u okviru Urbane Agende za Europsku uniju. Doista, javna nabava je specifična tema Partnerstava za urbane inovacije u nastajanju i tema koja zahvaća druge aspekte, uključujući gospodarski razvitak i siromaštvo. 

Uključivanje javne nabave u mainstream politiku dijelom je pokrenuto zakonima, osobito direktivama EU-a o javnoj nabavi iz 2014. Ranije, i to s pravom, te su direktive bile ograničene važnošću poštivanja propisa, kompetitivnosti i cijene u procesima javne nabave, odlukama i isporuci roba i usluga. To je zadržano i u novim direktivama, no važno je da su one dopunjene trima ključnim pitanjima: 

• Prvo, ove direktive nastoje potaknuti veću fleksibilnost u javnoj nabavi – to uključuje mogućnost dijaloga s potencijalnim isporučiteljima prije izlaska neke robe ili usluge na tržište;
• Drugo, direktive nastoje poboljšati uključenost malih i srednje velikih poduzeća u proces javne nabave poboljšanjem njihove informiranosti o prilikama, poticanjem da se natječu i, naposljetku, dobiju ugovore;
• Treće, direktive aktivno potiču naručitelje na razmatranje kako iskoristiti javnu nabavu za rješavanje širih socijalnih i ekoloških ciljeva.

Mreža Procure

Spomenuto uključivanje važnosti javne nabave u mainstream politiku stvorilo je djelomičan okvir za razvoj mreže Procure kao dijela Programa URBACT III. Predvođeni Gradskim vijećem Grada Prestona iz Ujedinjenog Kraljevstva, smatrali smo da imamo pravu priliku promisliti kako provoditi postupak javne nabave u gradovima na drugačiji način, s ciljem postizanja najveće moguće koristi za lokalno gospodarstvo, gospodarske subjekte i građane.  

Važno je spomenuti da mreža Procure nije usredotočena samo na postupke javne nabave koje su usvojile jedinice lokalne samouprave. Mreža Procure, a osobito URBACT lokalne grupe, uključuju i institucije koje definiramo kao “sidrišne institucije“ (eng. anchor institutions) (uključuju sveučilišta, organizacije za pružanje zdravstvene zaštite, organizacije za stambeno zbrinjavanje i velika poduzeća). To su organizacije u javnom, komercijalnom i socijalnom sektoru koje zapošljavaju veliki broj ljudi, troše mnogo novca na kupnju roba i usluga te koje najvjerojatnije neće napustiti to mjesto zbog svog opsega ili činjenice da su tamo ukorijenjene.   

Tijekom dvije godine postojanja mreže Procure želimo potaknuti naše gradove da spoznaju: 

• na koji način direktive EU-a o javnoj nabavi i s njima povezani zakoni na nacionalnoj razini utječu na oblikovanje roba i usluga i njihovu nabavu;
• kamo trenutačno odlaze njihova utrošena sredstva - u kojoj mjeri ona ostaje u njihovom lokalnom gospodarstvu, pojedinim sektorima poslovanja te malim i srednjim poduzećima;
• kako mogu biti inovativni u javnoj nabavi, osobito kako se socijalni i ekološki kriteriji mogu uklopiti u taj proces;
• kako uključiti mala i srednja poduzeća u taj proces i pružiti im potporu za sudjelovanje u natječajima;
• na koji se način može mjeriti i pratiti učinak troška nabave i njegov doprinos širim ishodima.

No, naša mreža ne kreće od nule – temeljna studija sugerirala je da je svaki od gradova barem započeo s procesom unaprjeđivanja načina na koji provode javnu nabavu, ključ je maksimizirati to putem transnacionalnih sastanaka, aktivnostima URBACT lokalnih skupina i razvojem Integriranog akcijskog plana (IAP). 

Neki primjeri uključuju:  

• Preston (UK) mjerio je kamo odlazi trošak nabave njegovih sidrišnih institucija u geografskom i sektorskom smislu;
• Albacete (Španjolska) počeo je povezivati javnu nabavu sa stvaranjem novih radnih mjesta uključivanjem klauzula u ugovore i stvaranjem prilika za zapošljavanje;
• Almelo (Nizozemska) surađuje s poslovnim mrežama u razvoju vještina i sposobnosti u malim i srednjim poduzećima koje će im omogućiti prijave na natječaje;
• Koszalin (Poljska) je povezao ono što žele postići javnom nabavom s prioritetima svoje Strategije razvoja;
• Lublin (Poljska) ima angažirani ured za javnu nabavu i plan javne nabave koji obavještava potencijalne isporučitelje o nadolazećim natječajima;
• Candelaria (Španjolska) nastoji oblikovati robe i usluge zajedno s građanima grada koristeći panele zajednice, i to prije pokretanja bilo kojeg postupka javne nabave;
• Metropolitanski grad Bologna (Italija) pokazuje inovativnost u javnoj nabavi na način da aktivno razmatra ekološka pitanja, socijalnu odgovornost i ulogu malih i srednjih poduzeća pri dodjeli ugovora;
• Koprivnica (Hrvatska) nastoji potaknuti mala i srednja poduzeća na prijavu na natječaje smanjenjem broja ponuda potrebnih za nabave u vrijednosti ispod 20.000 eura;
• Nagykallo (Mađarska) komunicira s gospodarskim subjektima prije raspisivanja javne nabave kako bi ih informirao o prilikama;
• Okrug 9, Prag (Republika Češka) oglašava sve natječaje za javnu nabavu na službenim web stranicama grada;
• Satu Mare (Rumunjska) razdjeljuje ugovore o javnoj nabavi na dijelove kako bi potaknula manja poduzeća na prijavu. 

Važnost analize troškova

Dosad su aktivnosti mreže Procure bile usredotočene na postavljanje konteksta za integrirani akcijski plan. Prije nego što gradovi započnu raditi na maksimizaciji učinka javne nabave uvažavanjem socijalnih i ekoloških kriterija te angažiranjem malih i srednjih poduzeća, moraju razumjeti tri kontekstualna čimbenika. Prvo, moraju razumjeti zakonodavni okvir u kojemu se razvija akcijski plan – to obuhvaća europsko i nacionalno pravo te lokalnu politiku. Drugo, moraju razumjeti na koje načine mogu biti inovativni u javnoj nabavi i što mogu učiniti u pogledu lokalnih gospodarskih, socijalnih i ekoloških pitanja. I treće, moraju razumjeti svoj postojeći položaj u smislu kamo odlaze njihova utrošena sredstva.

Kao što se naglašava u URBACT metodi za akcijsko planiranje, dokazi su ključni za razvoj bilo kakve strategije. Ako gradovi žele ozbiljno pristupiti unaprjeđivanju načina na koji provode javnu nabavu i ako žele postići više koristi u gospodarskom, socijalnom i ekološkom smislu, oni moraju razumjeti trenutačnu prirodu svojih troškova te kamo utrošena sredstva odlaze. Analizu troškova najbolje je provesti na kraju financijske godine, a postojeći podaci mogu se upotrijebiti i pridodati radi utvrđivanja sljedećega: 

• Geografija potrošnje – moglo bi ih zanimati koliki udio njihovih isporučitelja čine poslovni subjekti i organizacije sa sjedištem u njihovoj općini, širem gradskom području, regiji ili u državi te koliki je udio utrošenih sredstava otišao njima. Moglo bi ih također zanimati koliki se udio utrošenih sredstava gubi odlaskom izvan granica njihove općine ili gradskog područja.
• Sektori potrošnje – moglo bi ih zanimati koliki je udio utrošenih sredstava otišao, na primjer, organizacijama u građevinskom ili komunikacijskom sektoru ili konzultantima. Ti se podaci zatim mogu povezati s geografskom analizom radi utvrđivanja sektora u njihovoj općini ili gradskom području na koje se troši mnogo sredstava, zatim sektora u kojima sredstva odlaze iz lokalnog gospodarstva i praznina (sektora na koje se lokalno troši vrlo malo).  
• Priroda troškova – moglo bi ih zanimati koliki udio njihovih utrošenih sredstava odlazi primjerice malim i srednjim poduzećima ili organizacijama civilnog društva (OCD). Ti se podaci zatim mogu povezati s geografskom analizom radi utvrđivanja udjela malih i srednjih poduzeća ili OCD-a u ukupnom broju isporučitelja sa sjedištem u toj jedinici lokalne samouprave.
• Razmjena ovih podataka s lokalnim dionicima na pristupačne načine, na primjer pomoću infografike, pomaže u povećanju razine razumijevanja učinka javne potrošnje i podizanju svijesti o javnoj nabavi kao instrumentu za postizanje ciljeva pojedinih politika. 

Maksimizacija koristi pomoću javne nabave

Svi naši gradovi partneri trenutačno su u procesu provedbe analize svojih troškova i postavljanja šireg konteksta za svoje integrirane akcijske planove. Kad završe s time, počet ćemo razmatrati načine uključivanja socijalnih kriterija u postupke javne nabave kako bi zaista počeli maksimizirati korist pomoću javne nabave. To se može napraviti na mnogo načina, uključujući: 

• Naručivanje (commissioning) – prilikom oblikovanja roba i usluga sidrišne institucije mogu tražiti od potencijalnih isporučitelja da razviju proizvode usmjerene na određene ishode kao što je smanjenje kriminala;
• Postupak javnog nadmetanja – u postupku javnog nadmetanja sidrišne institucije mogu odrediti postotke (pondere) u odluci o odabiru koji će se dodijeliti socijalnim kriterijima, na primjer 10%, te zatim pitati potencijalne isporučitelje pitanja u vezi s tim kriterijima;
• Odluka o dodjeli ugovora – sidrišne institucije mogu u odluci dodijeliti bodove za socijalne kriterije;
• Praćenje – sidrišne institucije mogu pratiti u kojoj mjeri isporučitelji ne poštuju socijalne kriterije. 

Gradovi parteri mreže Procure nisu jedini koji rade na promicanju važnosti javne nabave za gradska gospodarstva, no potrebno je povećati te napore. Zapravo, smatramo da bi progresivan rad na javnoj nabavi trebao biti u središtu svih aktivnosti u vezi s politikama u kojima su gospodarski, socijalni i ekološki čimbenici od ključne važnosti. To uključuje provedbu infrastrukturnih projekata, potrošnju sidrišnih institucija i provedbu projekata koji uključuju Mreže za provedbu u okviru programa URBACT III. To je potencijalno jedan od najmoćnijih, no možda premalo korištenih instrumenata za postizanje integriranog pristupa.   

Tijekom dvije godine mreže pokušat ćemo promijeniti praksu u postupcima javne nabave naših 11 gradova te stvoriti dodatne primjere i dokaze koncepta za razmjenu s drugim gradovima. Valja međutim napomenuti da će trebati mnogo više vremena za promjenu načina rada diljem Europe kako bi se osiguralo shvaćanje važnosti javne nabave za gradsko gospodarstvo. 

Prijevod: Martina Stipanović