Integratieprocessen op stadsniveau: Hamburg, Gent, Amadora, de winnende steden van de Goede Praktijken van URBACT

Als zodanig zijn sommige gemeenten een stap verder gegaan dan Europa, en zijn zij direct de uitdaging van integratie aangaan. Ze hebben gereageerd op de opvangbehoeften met verschillende benaderingen en volgens gevarieerde beleidspatronen. URBACT heeft een aantal gevestigde voorbeelden van integratie van migranten en vluchtelingen geselecteerd, onlangs bekroond als Good Practices (Goede Praktijken). Sommige van deze praktijken werden gepresenteerd en besproken in oktober 2017 tijdens het URBACT City Festival in Tallinn (Estland), namelijk deze van de stad Amadora, Gent en Hamburg. Dit artikel volgt op de sessie 'migranten en vluchtelingen' van het Stadsfestival waar een overzicht van de vluchtelingenontvangstcrisis in Europa werd geïntroduceerd door K. Tsitselikis, Prof. in Human Rights Law aan de Universiteit van Macedonië in Thessaloniki (Griekenland).

Migranten Ontvangstcrisis: een Europees probleem

De recente opvangcrisis komt met het dominante verhaal volgens welke grenzen moeten worden beschermd tegen de zo genaamde ‘indringers’. De EU is gebonden aan het internationale vluchtelingenrecht. Degenen die een legitieme reden hebben om de vluchtelingenstatus te verwerven, hebben daarom het recht om er te blijven. Er zijn echter stap voor stap bepaalde bypasses gemaakt om het aantal aankomsten evenals het aanbod van verblijfsvergunningen te verminderen. Er wordt een fundamentele ommezwaai gemaakt in het basiskader voor vluchtelingen, namelijk de bezorgdheid van de bescherming tegen terugkeer naar een ‘onveilig land’. De universele waarde van het internationale recht voor vluchtelingen begon te vervagen en haar effectiviteit begon belang te verliezen sinds vluchtelingen  begonnen met van het Europese grondgebied weg te trekken. Hierbij is de veiligheid van alle vluchtelingen die contact met de EU nemen, benadrukt als een politiek en regelgevend doel voor Europa zelf, samen met een ander opkomend doel: het scheppen van de voorwaarden voor huisvesting en sociale integratie. Iedereen die erin slaagt om op het grondgebied van de staat te blijven, wordt geconfronteerd met de kwestie van legaliteit (de ‘ongedocumenteerden’), de levensomstandigheden en de integratievooruitzichten (die voor zowel legale als ‘ongedocumenteerde’ vluchtelingen gelden). Personen zonder de juiste documenten zijn degenen die een asielaanvraag hebben ingediend maar van wie de aanvraag is afgewezen ofwel degenen die zich nooit hebben aangemeld.

Voorspelbaarheid en rechtszekerheid, zowel voor de landen die ontvangen als voor de vluchtelingen, zijn ondermijnd door Europees beleid en wetgeving die de laatste jaren het leven van de nieuwkomers moeilijk maken. Onzekerheid van de legale trajecten om van de periferie van Europa (Italië en Griekenland) naar het centrum van Europa te reizen, bevordert illegaliteit en wanhoop. De regelingen voor gezinshereniging, hervestiging en herplaatsing zijn traag, met verschillende graden van acceptatietoestanden tussen staten, zonder gemeenschappelijke selectiecriteria. Ze zijn immers onvoldoende om de echte behoeften te dekken van degenen die het recht hebben om van precariteit naar een stabiele omgeving te gaan. Vooral proeft de gemeenschappelijke verklaring van de EU-Turkije van maart 2016 [Europese Commissie, EU-Turkije-overeenkomst: vragen en antwoorden (externe link)] de Europese rechtsorde en de mensenrechten. Asielzoekers die in de Oost-Egeïsche eilanden (een bufferzone vanuit het EU-oppervlakte) zijn gevangen, dienen teruggestuurd worden naar een onveilig land, Turkije. Binnen voortdurende tijdelijkheid en onzekerheid en gezien dat de steden een voortrekkersrol bij de opvang vervullen, worden de steden van de Europese Unie gevraagd om vluchtelingen en immigranten te laten integreren. Is dat een onmogelijke missie?

Europese steden mobiliseren om de nieuwkomers beter te kunnen ontvangen

De geselecteerde ‘URBACT Good Practices’ steden tonen varianten van het integratieproces op stadsniveau, gericht op het vinden van de juiste locatie voor het opvangen van vluchtelingen in de stad (Hamburg DE), het bestrijden van vooroordelen en geruchten over migranten (Amadora, PT) en het bevorderen van solidariteit bij het aanbieden van openbare diensten (Gent BE).

De juiste locatie vinden voor Refugee Accommodation in Hamburg

Tijdens de grootste vluchtelingenstroom in de stad Hamburg tussen 2015 en 2016 protesteerden burgers tegen de oprichting van brede en inhumane onthaalcentra, ten gunste van adequate huisvesting voor nieuwkomers.

De gemeente vroeg zich af of en hoe de toewijzing van vluchtelingenwoningen als een collectieve en stedelijke uitdaging kan worden behandeld, waarbij de burgers zelf verantwoordelijkheid kunnen nemen en kunnen bijdragen aan een gemeenschappelijke oplossing.

In reactie daarop heeft de gemeente Hamburg een samenwerking opgezet met het HafenCity University CityScience Lab (externe link) die resulteert in het project ‘Finding Places’. Dit is een lab waarin meerdere belanghebbenden rond een interactieve tafel werken om te discussiëren over openbare ruimtes en de mogelijke toewijzing van accommodatie. "Elke deelnemer had LEGO-blokken in zijn handen die ze op een bepaald perceel konden plaatsen, op een precieze plek op de kaart die mogelijk geschikt kon zijn voor nieuwe beschutting en deze informatie werd automatisch op het scherm getoond; informatie over die ruimte zoals de eigenaarsgegevens, de grootte en legale informatie" (Prof. Ziemer, presentatie Tallinn 2017).

Mensen spraken over lege, ongebruikte of onderbenutte ruimtes die ze in hun dagelijkse beleving van de stad gebruiken. Deze aanpak was cruciaal voor het verzamelen van onuitgesproken informatie en het verbeteren van de transparantie van het besluitvormingsproces. Volgens Prof. Ziemer, projectleider, moedigde het deelnemers aan om op een creatieve manier over de locatie na te denken, vb. praten over openbare ruimtes in termen van kansen in plaats van beperkingen. In de workshops ‘Finding places’ namen circa 400 mensen deel en van de 161 voorgestelde gebieden zijn er 44 geschikt voor nieuwe huisvesting. Prof. Ziemer erkent dat, ondanks de voorverwerking van de gegevens, het onderwerp moeilijk bleef voor ondeskundige deelnemers, en dit was één van de redenen waarom dit project voornamelijk op Duitstalige inwoners gericht was. Dit proces heeft echter ook de administratieve procedures en beslissingen transparant gemaakt, en zo heeft het bijgedragen aan de 'politieke geletterdheid' van het algemene burgerschap, terwijl dat het de verdenking verminderde en de acceptatie t.o.v. de vluchtelingen in de stad bevorderde.

Het ontraadselen van de onuitgesproken vooroordelen over nieuwkomers in Amadora

Anders is de benadering van de stad Amadora, waarin integratie wordt aangepakt door middel van zachte maatregelen om onuitgesproken vooroordelen en stereotypen tegenover nieuwkomers op te helderen. Geïnspireerd door de anti-geruchtencampagne van Barcelona, heeft de gemeente Amadora zich politiek ingezet om een ‘voer geen gerucht’ campagne uit te voeren.

In Amadora telt de immigrantengemeenschap tot circa 10% van de 175.000 inwoners, met 41 verschillende nationaliteiten. De onderzochte enquêtes (Centro de Investigação e Intervenção Social / Instituto Universitário de Lisboa) brachten de soorten vooroordelen tegen immigranten in kaart die negatieve gevolgen hadden op hun integratie in scholen, goede werk- en woongelegenheid.

Door een sneeuwbaleffect kwamen lokale organisaties, gemeenten, scholen en culturele verenigingen samen om een anti-geruchtnetwerk op te zetten: de bedoeling is om burgers te sensibiliseren over de schadelijke gevolgen van geruchten, via het promoten van workshops, collectieve openbare evenementen, theater en andere creatieve initiatieven. Deze anti-geruchtenmiddelen zijn ad hoc getraind om dit project te promoten en dit in elke omgeving van het dagelijkse leven van Amadora-burgers. De campagnes omvatten circa 75 organisaties en bereiken ongeveer 2.500 personen, en zijn inmiddels een gevestigde aanpak die de stad toegewijde ondersteuning biedt.

Een gemakkelijkere toegang tot dienstverlening voor de vluchtelingen in Gent

De ervaring van Gent biedt wederom een andere visie op integratie door het opzetten van een architectuur van dienstverlening waarbij werknemers in overheidsdiensten en vrijwilligers gecombineerd worden.

Tijdens de grote toevloed van vluchtelingen in 2014-2015 in België, organiseerde Gent een vluchtelingenwerkgroep met als doel de asielzoekers en vluchtelingen eenvoudigere toegang tot sociale rechten te bieden. In de praktijk is deze werkgroep aanwezig om de samenwerking tussen stadsdiensten, openbare diensten voor maatschappelijk welzijn, lokale ngo's en vrijwilligers te coördineren. De actiegebieden zijn verdeeld in drie werkgroepen: 1. onderdak, 2. integratie, 3. vrijwilligers en bewustmaking van het publiek.

De aanpak is om vanaf de eerste dag de integratie te starten door het coördineren van alle nodige acties om de basisbehoeften op het gebied van huisvesting, gezondheid, onderwijs en toegang tot culturele en recreatieve activiteiten te garanderen. Vanaf de dag dat asielzoekers in de stad Gent aankomen, worden ze in contact gebracht met de relevante organisaties, terwijl de vrijwilligers van de organisatie en de burgers de nieuwkomers leren te kennen. "Aangezien 60% van hen als vluchteling wordt erkend, is het niet nodig om te wachten op de beslissing die in hun asielaanvraag wordt genomen", zei Kathleen Van De Kerckhove, Coördinator Vluchtelingenwerkgroep. Bovendien worden de vluchtelingen niet behandeld als passieve ontvangers van steun, omdat zij zelf deelnemen aan de activiteiten van de taskforce als vrijwilligers of deskundigen op bepaalde gebieden op basis van hun vaardigheden. Het succes van dit project ligt trouwens in het creëren van een samenwerkende en efficiënte structuur. Alle diensten worden gevormd op basis van een samenwerkende en solidaire filosofie, die ze voorzien en waarbij vrijwilligerswerk en burgerinitiatieven fundamenteel zijn om integratie te bereiken.

"Vandaag wordt deze proactieve benadering van integratie niet meer als uitzonderlijk beschouwd. Als gevolg hiervan hebben we nu in onze stad meer vrijwilligers die in lokale groepen werken. In België zijn er andere steden betrokken bij vergelijkbare projecten, maar het publieke discours is nog steeds dat mensen er geen vluchtelingen meer willen bij, ze hebben er genoeg van, en dit is een lastig aspect om aan te pakken ", Neelke Vernaillen, Gemeente Gent.

Deze drie korte voorbeelden tonen de uiteenlopende antwoorden op lokaal niveau in het integratieproces dat zijn limieten laat zien, vooral in de gefragmenteerde politieke situatie in Europa. Volgens de opmerkingen van de Gentse ambtenaar, vervangen de uitdagingen van integratie het lokale leven; en dit zelfs in positieve zin.

Goede Praktijken-Steden mogen niet als afzonderlijke en geïsoleerde gevallen worden beschouwd. Hun ervaringen vragen er om aangewend te worden om van de successen en valkuilen te leren buiten de lokale grenzen. Netwerken tussen steden en lobbyen voor integratie boven nationale grenzen zijn essentieel om aan de democratische principes in Europa te voldoen en om de beginselen van de internationale mensenrechten na te leven. Veel initiatieven op EU-niveau (zoals de EU-agenda voor stedelijke agenda's voor migranten en vluchtelingen) ondersteunen steden bij het verbinden, leren en verbeteren van de EU-regelgeving met betrekking tot de integratie van migranten en vluchtelingen. Als URBACT ondersteunen en moedigen we steden aan om bij de Transfer Netwerken een bijdrage aan deze uitdaging te leveren.

Door Laura Colini & Kostantinos Tsitselikis