Hajléktalanság elleni küzdelem: a városok szerepe

Laura Colini, az URBACT program szakértője áttekintést ad a szakpolitikai LAB és az URBACT tudástár kezdeményezés együttműködéséről a FEANTSA-val és a Párizsi Mairie-vel. 2018. decemberében szemináriumot szerveztek az információk megosztására, a helyi gyakorlatok bemutatására, illetve az európai kis-, közép- és nagyvárosok önkormányzatai közötti együttműködés kialakítására a hajléktalanság elleni küzdelemben.

Lakhatást NEM mindenkinek

Az Eurostat szerint 82 millió ember számára jelent nehézséget a lakhatás, ami azt jelenti, hogy bevételük több mint 40%-át lakhatási költségekre fordítják. A lakásárak Európa-szerte emelkednek [1], míg a jövedelmek többnyire stagnálnak. Eközben a hajléktalanok száma szinte mindenütt növekszik.

Az európai hajléktalanság legátfogóbb elemzését a Hajléktalanokkal Foglalkozó Szervezetek Európai Szövetsége (Feantsa) és a francia Abbe Pierre Alapítvány „A lakáshatási kirekesztődés harmadik európai áttekintése” című jelentése nyújtotta. Ez komor képet fest a hajléktalanság európai növekedéséről, ahol a legrosszabb eredmények 169% Angliában, 150% Németországban és 145% Írországban. [2]

Németországban például a BAG W (a nonprofit hajléktalan szolgáltatók ernyőszervezete) becslése szerint 2016-ban 860 ezer hajléktalan volt, 2018-ra pedig 1,2 milliót prognosztizáltak [3], ami további 40%-os növekedést jelent a menedékkérők miatt. Írországban 8897-en vettek igénybe hajléktalanszállót, és 3333 gyermeket regisztráltak hajléktalannak (2017 vége), vagyis a hajléktalanok harmada gyermek [4]. A tanulmányok nem foglalkoznak eleget azzal, hogy bizonyos társadalmi csoportok diszkrimináltabbak és veszélyeztetettebbek. A nők [5], az LGBTQ-érintettek [6], a börtönből szabadultak [7] stb. lakáshelyzete a statisztikákban is alulreprezentált.

Hányan és miért?

A hajléktalanság kezelésének egyik fő nehézsége az uniós, nemzeti és helyi közpolitikákban éppen a megbízható statisztikák hiánya, amelyet egyrészt nehezít az adatgyűjtés eddigi módszertana, másrészt a hajléktalanság definiálása [8]. Ahogy a pontos statisztika elengedhetetlen a tényalapú politikák kialakításához, úgy a hajléktalanság okainak elemzése kulcsfontosságú a megfelelő szakpolitikai intézkedések kialakításához is. Az okok gyakran rejtettek [9] vagy félreértelmezhetők: az egyik legalapvetőbb félreértés például az, hogy a hajléktalanság az egyéni körülmények eredménye, nem pedig a lakás, a jólét, a közszolgáltatások, a munkahelyek és mindenekelőtt a vagyon megteremtésének problematikája.

Fransham és Dorling (2018) tanulmányának egyik fő megállapítása az, hogy a hajléktalanság egyik fő oka a megfizethető és megfelelő lakhatási megoldások hiánya. Ez nyilvánvalóan a lakáspiactól és annak torzulásától függő rendszerszintű kérdés. Ugyanebben a kérdésben Leilani Fahra, az ENSZ megfelelő lakásügyekért felelős előadója rámutat arra, hogy a hajléktalanság jelensége attól függ, hogy a lakóingatlan-ágazatot hogyan kezelik globálisan [10].

Valóban, a hajléktalanságot a vagyonfelhalmozás kontextusában kell értelmeznünk, vizsgálva a kormányzatok szerepét a lakáspiac szabályozatlan elkommercializálódásában, vagyis abban, hogy a lakhatásra nem jogként, hanem árucikként – és egyben a tőkefelhalmozás eszközeként – tekintünk [11]. Az ellentmondások nyilvánvalóak Leilani Fahra szerint, amikor az adatokat a nemzeti GDP-vel hasonlítjuk össze. „Németország a negyedik legnagyobb ország az EU-ban a GDP tekintetében, 420 ezer hajléktalannal (amibe nem számolták bele a menekülteket), Olaszországé a 8. legnagyobb GDP, körülbelül 50 000 hajléktalannal; Franciaországé a hatodik, miközben évente 480 ember hal meg az utcán (Leilani Fahra, Lakás mindenki számára, Konferencia, Bécs 04.12.2018) [12]. Hogyan lehet tehát a lakhatást garantált jogként kezelni a megfizethető lakások egyre nagyobb hiánya és az egyenlőtlenségek növekedése mellett?

Lehetséges minden hajléktalan számára lakhatást biztosítani

A makrogazdasági trendek elemzése segít megérteni, miért kell a hiányt fenntartani a tőke növeléséhez, és miért a lakhatás a világ legjövedelmezőbb ágazata. Mikrogazdasági szinten azonban a városoknak igenis lehet beleszólásuk. Az önkormányzatok számtalan eszközre és megoldásra támaszkodhatnak a lakáshiány leküzdésében, a hajléktalanság megakadályozásában és egyáltalán, valamennyi állampolgár támogatásában, kezdve a leginkább rászorulókkal.

A párizsi szeminárium felhívta a figyelmet arra, hogy az európai városok osszák meg egymással az ilyen jellegű tapasztalataikat. A szeminárium a hajléktalanság mérésének, az Elsőként lakhatást (Housing First) program megvalósításának, a hajléktalanság megelőzésének és a megüresedett épületek újrafelhasználásának kihívásaira irányult.

Minden tematikus területet bemutattak és megvitattak az URBACT programban tevékenykedő vagy a FEANTSA-val együttműködő városok tapasztalatai alapján. Az alábbiakban vessünk egy pillantást a jó gyakorlatokra.

Mérési módszertan Párizsból (FR): La Nuit Solidaire

Bár a hajléktalanság Franciaországban állami szakpolitikai terület, a hajléktalansággal kapcsolatos erkölcsi és politikai felelősség része Párizs város mandátumának Anne Hidalgo szocialista polgármester irányítása alatt. 2015 óta a város a társadalmi kirekesztés elleni küzdelemre irányuló terv (Pacte Parisien de lutte contre la grande exclusion 2015-2020) [13] keretében partnerek koalícióját építette ki az utcai hajléktalanság csökkenétse érdekében, beleértve azt a tervet is, hogy a nyilvános épületeket használják sürgősségi menedékhelyek.

Párizs lakossága 2,1 millió fő (a várostérségben már 6,7, az agglomerációban 11 millió). A város 16 ezer férőhelyet biztosít a hajléktalanellátásban, illetve télen még 2000-et. A hajléktalanság mértéke növekedett az elmúlt 20 évben. Az utcai hajléktalanság jól látható, de megbízható adatok nem álltak rendelkezésre. Hogy a város világosabb képet kapjon a helyzetről, az önkormányzat 2018. februárjában egy éjszaka lefolytatta a “La Nuit Solidaire” elnevezésű programot. Ennek keretében 356 csapat – mindegyikben egy szakember és 4-5 önkéntes – számolta egész éjszaka a városi területeken a hajléktalanokat. Mintegy 2000 közalkalmazott és önkéntes vett részt a programban, utcáról utcára haladva mérve fel a hajléktalanok számát, az éjszakázóhelyeket, a hajléktalanellátás intézményeivel kapcsolatos szükségleteket.

Az eredmények részben igazolják, részben cáfolják a korábbiakat. [15] Mme Benoit szerint „Párizsban a hajléktalanság egyszerre koncentrálódik és szóródik szét, az egész várost érintve. A felmérés fontos tényeket tárt fel. Korábban úgy tudtuk, hogy a hajléktalanoknak mintegy 5%-a nő, de kiderült, hogy a valós érték 12% körüli, csak a nők jobban elbújnak, így kevésbé láthatók. Az is kiderült, hogy a rászorulók 64%-a nem hívja fel a segélyszámot.” [16] Az is kiderült a felmérésből, hogy a hajléktalanok térbeli elrendeződése összefüggést mutat az életkorral, a hajléktalanságban szerzett tapasztalatokkal és a segélyszám használatával is.

Utánkövetésként a felmérést minden februárban megismétlik, lehetőleg túllépve a város adminisztrációs határain túlra is. Létrehoztak egy Szolidaritási Buborék nevű központot, amely egy 5-pontos edukációs programot nyújt a hajléktalanság realitásaival kapcsolatban, harcolva a sztereotípiákkal és előítéletekkel, oktatást biztosítva a hajléktalan-ellátással kapcsolatban, illetve segít az önkéntesek megszervezésében.

Elsőként lakhatást: hogyan szűntette meg Helsinki és Finnország a hajléktalanságot

Az Elsőként lakhatást megközelítés feltétel nélkül szállást ad minden hajléktalansággal érintett személynek. A programot sikeresen alkalmazták az USA, Kanada és Európa számos városában. „Az Elsőként lakhatás mindenekelőtt és minél gyorsabban lakást biztosít, majd csak ezután személyre szabott kapcsolódó egyéb támogatásokat. A fókusz tehát azon van, hogy a kiszolgáltatott személy mielőbb saját otthonában kezdhessen új életet.” [17]

Európában is számos városban [18] alkalmazták sikerrel ezt a megközelítést, de mindenekelőtt Finnországban, amely az egyetlen olyan európai ország, ahol csökkent a hajléktalanok száma. A siker oka, hogy országos szinten vezették be a programot három fő céllal [19]: 2011-re feleződjön meg a hajléktalanok száma, majd 2015-re szűnjön meg a hajléktalanság; a megközelítés váljon elsődlegessé a hajléktalanpolitikában; minden hajléktalanszálló és munkásszálló jellegű létesítmény alakuljon át a program céljainak megfelelően. [20]

Az érintett minisztérium 10 önkormányzatnál kezdte el bevezetni a rendszert a hajléktalanszállók fokozatos átalakításával segítséggel is párosuló lakásokká (némelyik 24/7-ben biztosít segítséget). „Helsinkiben az Üdvhadsereg 250 fős hajléktalanszállóját alakították át 80 önálló lakóegységgé (2014 táján), amelyhez szociális szolgáltatások is párosulnak helyben.” [21] Több típusú szállást alakítottak ki: vannak nagy apartmanházak szociális szolgáltatásokkal, elszórt, önkormányzati tulajdonú lakások szolgáltatás nélkül, illetve olyan lakásszövetkezetek, amelyeket az önkormányzat kölcsönökkel támogat új lakások építésében. Tommi Tolmunen, egy helsinkii szociális munkás a következőkre mutatott rá [22]: „ez a megközelítés teljesen más, mint a klasszikus „létra” modell, ahol a hajléktalanságból való kilépés egyfajta jutalom, ha jól viselkedik valaki. Mi azzal kezdjük, hogy átadunk egy kulcsot, majd megkérdezzük, hogy miben segíthetünk, szólj, ha készen állsz…” A legfontosabb változás a segítségnyújtás morális attitűdjének megváltozása: „az, hogy abbahagyd a drogozást vagy elmenj egy elvonókúrára, ma már nem feltétele annak, hogy lakhatáshoz juss.”

Jelenleg minden elérhető lakhatási egység foglalt, a várakozási idő egy év. „Az a probléma, hogy az emberek nem lépnek ki ezekből az egységekből olyan ütemben, ahogy mások be akarnának költözni…”  mondja Tommi Tolmunen. A sikeres program következő kihívása tehát az alternatív lakhatás és rugalmas támogatás és szolgáltatások biztosítása. A módszert több európai város is tanulmányozza (lásd Housing First Europe Hub)[23].

A hajléktalanság megelőzése: a barcelonai kilakoltatás elleni stratégia

Az ingatlanspekuláció elleni harc jegyében létrehozott közpolitikák egyik legjobb példája Barcelonából származik. A 90-es évek lakásboomja és a gazdasági válság közti időszakban a város elképesztő mértékű ingatlanspekuláció helyszíne volt, ami nagyszámú kilakoltatáshoz vezetett. (Coq-Huelva, 2013; García‐ Lamarca and Kaika, 2016): 2008 és 15 között 35.234 kilakoltatás történt Barcelonában. A város lakossága 1,7 millió (vonzáskörzetével 3 millió), a szociális bérlakások aránya pedig 1,5 % alatt van. 2017 óra a bérleti díjak 7,8 %-kal emelkedtek, az ingatlanárak 9,2 %-kal és évente mintegy 30 kilakoltatás történt (81 %-a bérleményből). [25]

Az önkormányzat szeretne szociális bérlakásokat építeni, de ez Katalóniában kormányzati feladat. Ennek ellenére a város foglalkozik az üggyel, elkészítettek egy átfotó Jog a Lakhatáshoz Tervet a 2016-2025-ös időszakra. Ez egy öt pontból álló stratégiát tartalmaz a lakhatás megfizethetőségével, megfelelőségével és elérhetőségével kapcsolatban. [26] Több egyéb intézkedés mellett az önkormányzat létrehozta saját lakásszövetkezetét, amely önkormányzati területen fog építkezni. Létezik emellett egy speciális szolgáltatás a kilakoltatással fenyegetettek számára, amelynek neve Közvetítő szolgálat kilakoltatással érintett személyek számára. A város ezzel URBACT Jó Gyakorlat címet nyert. A programban specializált ügyvédek segítik a rászorulókat, koordinálva a szociális szolgáltatásokat is. 10 millió eurós költségvetésével ez a szolgálat segít a háztulajdonosokkal való tárgyalásokban, adósság- és hitelkezelésben, jogi segítségnyújtásban, alternatív lakhatásban. „Az állampolgárokhoz különböző csatornákon jut el e lehetőség híre. Egy folyamatábrán mutatjuk be azokat a lépéseket, amelyeket 15 nap alatt be lehet járni a kilakoltatás elkerülése érdekében.” [27]

2017-ben ez a szolgáltatás 2351 új családot ért el, amely több, mint 7000 embert, köztük 2377 kiskorút jelent.

Üres épületek újrahasznosítása

2014-ben egy angol székhelyű civil szervezet kiszámította, hogy Európában mintegy 11 millió ingatlan áll üresen (Spanyolországban 3,4, Francia- és Olaszországban 2-2 millió, Németországban 1,8 millió és az Egyesült Királyságban is 700 ezer).

„Az üresen álló ingatlanok ’egészséges’ aránya mind az USÁ-ban, mind Európában 3 és 5 % közötti a szakértők szerint. Ez korábban egyfajta önszabályzó rendszer volt: ha nő az üresen álló lakások aránya, mérséklődnek az árak, és fordítva. A gyakorlatban néha nem ez történik, főleg a mediterrán országokban.” [28] A legproblémásabb helyzet az, amikor lakások tartósan üresen állnak például túlárazás vagy rossz állapot miatt, vagy mert nyaralónak vagy befektetésnek vette meg valaki. [29]

A kérdés az, hogy vajon ezek az üresen álló ingatlanok szerepet játszhatnak-e abban, hogy megfizethető lakhatást teremtsünk. A kérdés megválaszolásához azonban számos további információra szükségünk van: ismernünk kell az aktuális piaci dinamikákat, a jogi szabályozást, pénzügyi politikákat. Különösen fontos az adózási rendszer kérdése, illetve, hogy vannak-e stratégiai kezdeményezések a helyzet megváltoztatására. Van-e kedvezmény, ha bérlője van a lakásnak, vagy pláne, ha szociális alapon adják ki. Angliában például az önkormányzatok 50 %-kal megemelhetik a lakás adóját, ha az két évnél tovább üresen vagy bútorozatlanul áll. Olyan kezdeményezés is van, hogy amennyiben a lakáskiadó 5-10 éves távlatban olyannak adja ki a lakását, akit az önkormányzat jelöl ki, akkor a renoválási költség felét az önkormányzat állja. [30]

Párizsban a városfejlesztési és önkormányzati hozzáállás hozott áttörést, különösen a Szociális Kirekesztés Elleni Terv kapcsán. A sok példa egyikében egy közvetítő cég teremt kapcsolatot az üres ingatlan tulajdonosa és lehetséges használója között, például abban az időszakban, amíg egy ingatlan a fejlesztés előtt áll kihasználatlanul. A korábbi Saint Vincent de Paul kórház például hajléktalanszállóként és jótékonysági intézményként szolgál, mielőtt átalakítanák szociális bérlakássá. Több példa van arra, hogy több, mint két éve üresen álló ingatlanok kerültek újrahasznosításra civilek kezelésében, például női szállóként. Ugyanakkor, amint Gabriel Visier mondja [32] „megvannak ennek is a veszélyei. Egy üres épületbe be kell fektetni, hogy szállóként használhassuk (mosdók, konyha stb.), miközben a használati idő esetleg túl rövid ahhoz, hogy ezek a beruházások megtérüljenek.” A szállók megszűntetése vagy áthelyezése is számos problémát indukál.

Kisebb léptékben, de a spanyol Villafranca del Penedes létrehozott egy stratégiát az URBACT Jó Gyakorlat program keretén belül megfizethető lakásállomány kialakítására [33]. A program feltérképezte az üres ingatlanokat, társadalmi célok érdekében rehabilitációt biztosít, a felújítás egyben képzési célokat is szolgál és munkalehetőséget teremt álláskeresők számára, és végül még lakhatást is biztosít családoknak. Az eljárás aránylag egyszerű, és már 25 éve működik: először is a régi, üres épület tulajdonosa maga kérheti, hogy részt vegyen a programban, másodjára az önkormányzat elemez minden egyes esetet, és ha megfelelőnek találja, szerződést köt a tulajdonossal arra, hogy meghatározott időre (a befektetés nagyságától függően) átadja az ingatlan használatát az önkormányzatnak. A harmadik lépésben megtörténik a felújítás képzés keretében; végül megkeresik azt a családot, amely lehetőleg 5 évre bérbe veszi az ingatlant. 1992 óta 250 lakást újítottak fel és hasznosítottak ilyen módon, s ezek közül 90-et ma is az önkormányzat kezel. Mintegy 500 család jutott kedvezményes lakhatáshoz ezáltal, akiket a szociális ellátórendszer munkatársai kéthavonta fel is keresnek.

Természetesen a program működését és sikerét számos tényező befolyásolja. Vilafrancában például a bankok nem szívesen vettek részt a programban a tulajdonukban lévő lakásokkal, mert túlszabályozott az adminisztrációjuk. A műemléki házaknák a védettség jelent nehézséget. Mások viszont önkényes lakásfoglalóktól tartva lépnek be a programba. Szóval ahány eset, annyi féle motiváció... Az URBACT elkészített egy online eszközt Európa-szerte a különféle esetek bemutatására.

Külön köszönet a szeminárium minden résztvevőjének (pl. Ghent, Manchester, Newcastle, Gothenburg, Lisbon, Thessaloniki et al.) a példák közreadásáért!

Eredeti cikk, lábjegyzetek: https://www.blog.urbact.eu/2019/02/fighting-homelessness-role-of-cities/