Bugarska, hrvatska i rumunjska iskustva u održivom urbanom razvoju

Uvodno predavanje na temu globalnih trendova u održivom urbanom i teritorijalnom razvoju istaknulo je 6 glavnih izazova: urbanizacija stanovništva, narušavanje okoliša, starenje stanovništva, koncentriranje gospodarstva u gradovima, regionalne nejednakosti te utjecaj četvrte industrijske revolucije. Za njihovo pravilno i odgovarajuće adresiranje nužno je koristiti strateško promišljanje urbanog razvoja: osnivanje institucija koje mogu biti nosioci razvoja diljem zemlje, redovna ulaganja u ljudski kapital, uspostavljanje urbanih aglomeracija (povezanih sa svojom okolicom) vodeći računa o gospodarskoj gustoći, međupovezanosti i boljem standardu življenja.

Različiti pristupi urbanom razvoju

O tome što je dosad učinjeno po pitanju održivog, urbanog razvoja predstavljeno je u drugom predavanju u kojem je istaknuto da tri države imaju prilično različite pristupe predmetnom području. Tako su u Bugarskoj programom održivog urbanog razvoja obuhvaćena 39 grada (gotovo 75% ukupne populacije države), u Hrvatskoj 7 ITU gradova i 5 malih gradova iz programa integrirane regeneracije (što čini otprilike 50% populacije), dok Rumunjska svoje intervencije i planove bazira na 39 regionalnih jedinica (tek 30% ukupnog stanovništva).

Najčešći tematski ciljevi razvojne politike su: TO4 - prijelaz na gospodarstvo s manjim udjelom ugljika (napomena: Rumunjska i Bugarska su pod ovaj cilj stavljali ulaganja u promet što je u Hrvatskoj pod drugim ciljem), TO6 - očuvanje i zaštita okoliša i promicanje učinkovitosti resursa, TO9 - promicanje društvene uključenosti te borba protiv siromaštva i diskriminacije, te TO10 - ulaganje u obrazovanje, osposobljavanje i cjeloživotno učenje. Ipak, većina ulaganja spada pod ''tvrde'' ERDF projekti (infrastruktura, nabava opreme...), dok je relativno malo ulaganja iz Europskog socijalnog fonda (ESF) u razvoj novih znanja i vještina, pa tu svakako nedostaje dodatne integracije.

Bugarska je u 2013. krenula s izradom integriranih planova za urbanu regeneraciju i razvoj, koji su bili fokusirani na administrativna područja 39 gradova (bez uzimanja u obzir šireg, funkcionalnog okruženja). Specifičnost njihovog pristupa je u tome što je svaki grad bio podijeljen u tri investicijske zone (javnu, ekonomsku i društvenu), a što je donekle utjecalo na konačnu razinu integriranih rješenja i aktivnosti. Raspisan je samo 1 poziv za gradove s programom investicija.

Rumunjska ima 4 glavna investicijska područja s time da je većina sredstava rezervirana za multimodalnu urbanu mobilnost, dok su ostala tematska područja slabo pokrivena. Udio gradova koji koriste funkcionalno urbano područje je nevelik (svega 7 gradova) dok ostali (npr. sjedišta županija) nisu prihvatili taj pristup, isključivo se koncentrirajući samo na svoje administrativno područje. Značajnu pomoć kod pripreme sustava pružila je Svjetska banka kroz svoje savjetodavne usluge, a bitnu ulogu imaju i jake regionalne razvojne agencije koje pružaju tehničku pomoć i evaluaciju projekata. Ukupno su otvorili 6 poziva za dostavu projektnih prijedloga.

Za razliku od navedenih, Hrvatska ulaže u više tematskih područja te jedina koristi sredstva ESF-a za financiranje nekih prioriteta urbanog razvoja (iako ne bez poteškoća). Svoju teritorijalnu dimenziju kroz ITU mehanizam u potpunosti bazira na funkcionalnim urbanim područjima, čime je ostvaren solidan napredak u provedbi integriranog pristupa. Također je karakterizira znatno veći broj poziva u odnosu na druge dvije zemlje, čak 60 poziva (!) od kojih su neki raspisani samo za pojedinačne strateške projekte.

Gledajući apsorpcijski učinak, do kraja 2018. na razini EU-a ugovoreno je 62% sredstava namijenjenih urbanom razvoju, dok je potrošeno 13%. Bugarska ima više ugovorenih sredstava od europskog prosjeka (82%), dok je potrošnja na razini EU-a. Hrvatska ima ugovorenih tek 19% sredstava i 5% potrošenih dok Rumunjska ima 35% ugovorenih i svega 3% potrošenih sredstava.

Izazovi i potrebe lokalnih vlasti

Iz različitih pristupa urbanom razvoju proizlaze različite potrebe za gradove, no neke se premise mogu staviti pod barem dva zajednička nazivnika: strateški i institucionalni okvir te operativna uska grla.

Naime, sve tri države (i njihove lokalne vlasti) imale su iste izazove kod postavljanja institucionalnog okvira za upravljanje ESI fondovima i održivim urbanim razvojem. To se uglavnom odražavalo u problemima i vremenskim kašnjenjima u definiranju gradova i područja na kojim će se provoditi povezana ulaganja; obuhvatu tematskih ciljeva i prioriteta, spore izrade strategija urbanog razvoja, nerazumijevanje integriranog pristupa, slaba priprema kvalitetnih projekata s terena... U pogledu uskih grla, zajednički izazovi pojavljivali su se u području imovinsko-pravnih odnosa, pravila za državnu pomoć i provedbi postupaka javne nabava. Ovisno o pojedinim specifičnostima, neki drugi aspekti su se pokazali problematičnima poput velikog broja različitih poziva (npr. u RH) na koje je potrošeno mnogo vremena i administrativnih kapaciteta.

Zagovaranje pristupa koji se temelji na funkcionalnim urbanim područjima je djelomično upalio, s obzirom na to da veći broj ispitanih gradova u planiranje i provedbu održivog urbanog razvoja ne uključuje lokalne vlasti izvan svojih administrativnih granica. Pored toga, postoji tendencija da se ide s istim institucionalnim i strateškim rješenjima (npr. u Bugarskoj) što ograničava mogućnost da se iskoriste regionalne odnosno lokalne razvojne specifičnosti.

Iako u teoriji većina ispitanih gradova uključuje vanjske partnera i dionike u izradu strategija i definiranje razvojnih prioriteta, u tom segmentu postoji dodatan prostor za napredak. Građanska participacija u upravljanju lokalnim razvojem nije dovoljno razvijena u Istočnoj Europi, što je vidljivo iz činjenice da su većina korisnika ITU instrumenta upravo - urbane vlasti (s iznimkom RH koja uključuje i korisnike iz drugih sektora).

Što čini dobru strategiju održivog urbanog razvoja?

Na temelju iskustva nekoliko gradova koji su prošli procese pripreme, izrade i provedbe strategija održivog urbanog razvoja, predstavnici prisutnih gradova istaknuli su neke opće zaključke o tome koji faktori pozitivno utječu na kvalitetu takvih strategija i vezanih javnih politika.

Iskustvo češkog grada Brno počinje u 2013. kada na svom funkcionalnom, metropolitanskom području okupljaju 167 jedinica lokalne samouprave s ukupno 621.000 stanovnika. Snažno sudjeluju u programima i projektima europske teritorijalne suradnje (URBACT, ESPON...) u okviru kojih prikupljaju neophodno znanje, vještine i jačaju svoje administrativne kapacitete. Započinju s uspostavljanjem komunikacijskih kanala i novih navika među različitim razinama vlasti i dionika. Ključnim smatraju usvajanje novog načina razmišljanja koje polazi od metropolitanskog područja i osvješćivanja prednosti koje takva suradnja pruža svim uključenima.

Drugi dobar primjer je slučaj grada Alba Iulia, rumunjskog prvaka u povlačenju sredstava EU-a! Slično Šibeniku, i oni su investirali u obnovu svog kulturnog naslijeđa - srednjovjekovne tvrđave, koju su pretvorili u ''otvorenu pozornicu'' površine više od 100 hektara. Poput Brna, imaju veliko iskustvo u međunarodnoj suradnji u okviru programa URBACT te ga ističu kao odličnu priliku za povećanje znanja i otvaranje novih mogućnosti. Posljedično, zadnjih nekoliko godina bilježe snažan porast u demografiji, izgradnji i turizmu.

Ukratko, neki od  glavnih elemenata uspješnih strategija i politika održivog urbanog razvoja su:

• Razumijevanje lokalnih potreba, potkrijepljeno podacima i analizama
• Suradnja i partnerstvo među lokalnim dionicima (horizontalna integracija) i različitih razina vlasti (vertikalna integracija)
• Strateški pristup i dugotrajna vizija (do 2030. ili čak2050.) kod izrade novih ili ažuriranja postojećih strategija
• Jednostavnost i fleksibilnost kod pravila i procedura
• Snažna politička podrška procesu održivog urbanog razvoja
• Ulaganje u ljudski kadar koji je zadužen za provedbu strategije i koordinaciju aktivnosti
• Izbjegavanje liste želje i fokusiranje na ostvarive, zajedničke projekte

Planovi za iduću perspektivu

Predstavnici Europske komisije iz Opće uprave za regionalnu politiku predstavili su planove za perspektivu 2021-2027 koji će se bazirati na jednostavnijim, fleksibilnijim i dinamičnim pravilima. Na raspolaganju će biti ukupno 7 ESI fondova sa zajedničkim pravilima, broj tematskih ciljeva se smanjuje s 11 na 5 (pri čemu je peti posvećen isključivo održivom urbanom razvoju), skraćuje se razdoblje implementacije projekta (n+2).

Nastavit će se podupiranje razvoja ekonomskih aglomeracija na šira funkcionalna urbana područja te adresiranje negativnih učinaka takvih koncentracija i bolje iskorištavanje potencijala koje pružaju okolna ruralna području. Preduvjet za održivi urbani razvoj i dalje će biti postojanje teritorijalnih strategija koje počivaju na integriranom pristupu. Od dostupnih alata, nastavit će se s primjenom ITU-a i CLLD-a, uz zagovaranje pristupa koji kombinira više tematskih ciljeva i fondova što će rezultirati kompleksnijim ali izdašnijim intervencijama.

Hrvatska će na raspolaganju imati omotnicu u visini 8,4 milijardi eura, od čega će za urbani razvoj ići barem 347 milijuna eura (6% ERDF vrijednosti). S obzirom na to da je najavljeno vjerojatno proširenje broja hrvatskih ITU gradova za još 8 novih, investicijski iznos koji će biti na raspolaganju gradovima izvjesno neće biti dovoljan za sve njihove želje i potrebe (usporediti s iznosom od 345 milijuna eura za trenutno razdoblje)!