Új várostervezési megközelítés – hosszú távon meghatározó innováció vagy csak átmeneti illúzió…? [1. rész]

A Nagy Pénzügyi Válság (közgazdászok nagybetűvel beszélnek a válságról) új helyzetet teremtett: a gazdasági és pénzügyi feltételek súlyos változásai kikényszerítették a meglévő közpolitikák felülvizsgálatát. A romló pénzügyi körülmények között a városok hagyományos működése összeomlott: a városi regenerációs projektek leálltak, a szociális jóléti rendszerek megrokkantak és a magánpiaci beruházások is megálltak.

A válság a pénzügyi szektorból indult ki, de hamarosan átterjedt a politikai szférára. E folyamat során nyilvánvalóvá váltak a hagyományos politikák problémái: a gyenge közpolitikákkal rendelkező országok piaci kudarcai, valamint – olyan országokban is, ahol erősek a közpolitikák – a közszolgáltatások csődje, vagyis a korábbi közpolitikák alacsony hatékonysága vagy vitatható irányvonalai.

A 2000-es évek végére egyre nagyobb igény alakult ki egy új közpolitikai és tervezési megközelítésre, mind a kínálati oldalon – mivel a hagyományos módszerek elégtelennek bizonyultak –, mind a keresleti oldalon, mivel a polgárok változásokat akartak látni és egyre inkább készen álltak a cselekvésre is.

Az új városi politikák és tervezési megközelítés példái és gyakorlata

A válság következményeiről szóló beszámolók azt mutatják, hogy a közpolitikák első látható változásai a konkrét közszolgáltatások terén jelentek meg azokban az országokban, ahol az elérhető közpénzek jelentősen lecsökkentek, ami a helyi önkormányzatokra is azonnali hatással volt.

„Az önkormányzati költségvetés drámai csökkentése alapvetően megváltoztatta a közszolgáltatások megítélését. A koprodukció (többoldalú összefogás) filozófiája teret nyert például parkok menedzsmentjében, valamint állampolgárok önkéntes munkáján alapuló könyvtárak működtetésében. Még a jogszabályok által szigorúan leszabályozott szolgáltatásokra is, amelyeket nem lehet alternatív módon nyújtani, hatással voltak ezek a változások.”
Owain Jones, Lambeth Borough of London (Egyesült Királyság)

„Az önkormányzat már nem képes ugyanazokat a szolgáltatásokat nyújtani, így visszalépett egy irányító, folyamatszervező szerepbe. Például a szociális és oktatási szolgáltatások terén leszállt a trónról, és közvetlen szolgáltató helyett beállt a többi érdekelt fél közé indirekt szolgáltatóként a szervező és a minőség-ellenőrző szerepében.”
Serena Foracchia, Reggio Emilia polgármester-helyettes (IT)

Az új megközelítések hamarosan számos uniós országban széles körben meghatározóvá váltak és befolyásolták a tervezést. Nyilvánvalóvá vált, hogy a közszféra hagyományos, felülről lefelé tervezett beavatkozása, amely sok esetben nagyon költséges, már nem működőképes: olcsóbb és hatékonyabb megoldásokat kellett találni. Innovatív megoldásokat dolgoztak ki a közterületek használatára és az állampolgárokkal való kapcsolattartásra.

„A hátrányos helyzetű városrészek regenerálására kevesebb pénz áll rendelkezésre. Egy olyan területünkön, ahol nagy a migránsok aránya, még a helyi decentralizált irodát is be kellett zárnunk. Ebben a helyzetben új társadalmi bizalom kiépítésére van szükség olyan szervezetek bevonásával, amelyek helyben működnek, jelen vannak – azzal a céllal, hogy segítsenek feltérképezni az igényeket és a lehetőségeket a szomszédság meglévő erőforrásaira alapozva. Egy új törvény lehetővé teszi, hogy az ilyen szervezetek teret kapjanak nem használt, üres épületek ideiglenes használatára.”
Serena Foracchia, Reggio Emilia polgármester-helyettes

„A kórházat lebontották, és a politikai döntés az volt, hogy a helyén keletkezett szabad teret a helyiek saját igényeiknek megfelelően használhassák. A közeli lakosokat meghatalmazták, hogy készítsenek terveket. Nagy érdeklődés mutatkozott, és végül egy 7 főből álló irányító csapat tartott konzultációkat a helyi érdekeltekkel, bevonva 200+ személyt. Emellett létrehoztak egy olyan céget, amely felelős a közös terv végrehajtásáért és később a park karbantartásáért. A folyamat gyorsabb, olcsóbb és reprezentatívabb volt, mintha az önkormányzat vitte volna véghez.”
Anne de Feijter, Amersfoort (NL)

Az új körülmények között a várostervezésnek rugalmasabbá és nyitottabbá kellett válnia a helyi közösségekből származó új vagy akár szokatlan ötletekre és megoldásokra.

„A város átmeneti övezetében egy kiterjedt, vegyes felhasználású (ipar, lakás, irodaépületek) és túlnyomórészt magántulajdonban lévő területen rengeteg elhagyott ipari épület állt. Ahelyett, hogy a város egy általános tervet készítene a terület rehabilitációjára, jelenleg inkább tárgyalásokat kezdeményezett a privát tulajdonosokkal. A cél az, hogy hat hónapon belül megegyezzünk arról, hogy milyen alapelvek mentén lehet elkezdeni a tervezést. Ezután a tulajdonosoknak kell elkészíteniük a saját tervüket – ezzel a város arra készteti a tulajdonosokat (akik egyébként nem beszélnek egymással), hogy együttműködjenek egymással. Ebben a projektben a város kísérlete a tervezési folyamat megfordítására irányul, visszalépve egy olyan szerepbe, amely egyrészt segítői, moderátori, másrészt a közös érdekek szabályozására irányul, illetve a rövid távú lehetőségek (mint például az ideiglenes hasznosítás) projektmenedzsmentjét adja.”
Valérie van der Velde, Isabel Verhaen, Antwerpen (BE)

„A brit tervezési törvény reformjával lehetővé vált szomszédsági tervezési folyamatokat indítani, jogot adva adott közösségi csoportoknak arra, hogy saját terveiket elkészítsék. Volt egy eset, amikor egy, a biológiai sokféleség megismerését segítő ökológiai park és látogatóközpont vízióját hozta fel a szomszédsági tervező csoport. Egy társadalmi vállalkozás támogatta ezt a csoportot megvalósíthatósági tanulmány készíttetésében. Most egy közösségi energia megvalósíthatósági tervet dolgoznak ki a megújuló energiaforrások használatára, amely bevételt jelentene a térség fokozatos fejlesztésének finanszírozására.”
Conor Moloney, London (Egyesült Királyság)

A változó körülményekre való jobb reagálás érdekében néhány önkormányzat saját belső működési struktúráját is radikálisan megváltoztatta, illetve a tervezési eljárásokra vonatkozó szabályokat is módosították.

„2012-ben megkezdődött az önkormányzaton belüli egy kulturális változási folyamat a köztisztviselők munkájában. Bevezettük a „szabadtartású köztisztviselők” koncepcióját (a szabadtartású csirke analógiájára): a városi körzetekért felelős önkormányzati alkalmazottaktól elvárjuk, hogy gyakran látogassák a körzetüket és működjenek együtt a helyi szereplőkkel. Az önkormányzat így közvetlenül az érdekeltekkel dolgozik, és egyenlő partnerekként bevonja őket a döntéshozatalba. A városháza szervezete is megváltozott, a szervezeti egységek számát 35-ről 20-ra csökkentettük egy horizontálisabb megközelítés érdekében.”
Anne de Feijter, Amersfoort, NL

„Olaszországban a közszféra vezetői számára külön képzési programokat vezettek be, segítve őket abban, hogy megtanulják, hogyan működjenek együtt hálózatokkal, hogyan alakítsák ki a folyamatokat, hogyan kezeljék a különböző érdekelteket, hogyan lehet új forrásokat kombinálni. A köztisztviselőknek a gyakorlati együttműködések során szerzett tapasztalatok mellett új tudásokra is szüksége van, hogy nyitottabbak legyenek az innovációra.”
Germana di Falco, Olaszország

A nap általános üzenete a dereguláció és a decentralizáció.

„A szabályoknak könnyebbé kell tenniük a dolgokat - ha nem ez történik, akkor fontolóra kell vennünk, hogy megváltoztassuk, felfüggesszük vagy eltöröljük ezeket!”
Anne de Feijter, Amersfoort

A régi stílusú politikai mechanizmusok gyengülésével és az önkormányzati politikák innovatív változásaival párhuzamosan számos országban a polgárok sokkal aktívabbá váltak, és igyekeznek nagyobb hatást gyakorolni a város fejlődésére.

„A mély görögországi válság egyik (kevés) kedvező politikai hatása az, hogy a polgárok proaktívabbá válnak: csoportokat alkotnak és beleszólást követelnek az őket érintő kérdésekben. Athénban például diákok elfoglaltak egy parkot, hogy megakadályozzák, hogy parkolóvá alakítsák. Jelenleg ezt a parkot egy szomszédsági közösségi csoport kezeli, amely közösségi, kulturális térként használja. Az emberek felelősségteljesebb szavazók is lettek, aminek eredményeképpen a legnagyobb görög városok 25 év konzervatív vezetés után új, baloldali polgármestereket kaptak, akiknek progresszívebb programja van.”
Nicholas Karachalis, Vollos (GR)

„Lengyelországban is aktívabbak lettek az emberek. Ennek oka nem a gazdasági válság, mivel jelenleg nincs hiány a városi regenerációra szánt pénzeszközökből – sok pénz került felhasználásra az EU kohéziós politikájából, amely a regenerációs programok fő finanszírozási forrása. Ennek a pénznek a használata azonban nem volt jó: valódi regenerálás helyett közterületek és homlokzatok felújítása történt. Az állampolgárok az elmúlt 5 évben kezdtek aktívabbá válni, kezdve általában azzal, hogy elleneznek egy olyan városi döntést, amelybe nem vonták be őket konzultációra. Ezek az ellenzéki csoportok fokozatosan összejöttek, összefogtak, egyfajta polgári mozgalmat alkotva. Ez folyamat a legnagyobb városokban a legaktívabb, de kezdenek kialakulni közös platformok is. Mindez megváltoztathatja (legalább) az európai alapok felhasználását egy integráltabb regeneráció érdekében.”
Aldo Vargas-Tetmajer, Poznan (PO)

Az új közpolitikák és tervezési gyakorlat fejlesztésének folyamata

Fontos felismerni, hogy az általános tendenciák ellenére az új városi politikák és tervezési gyakorlat kialakulása az egyes EU-országokban nagyon eltérő, a gazdasági válság szerkezetétől és mélységétől, valamint a kulturális hagyományoktól és a politikai hatalmi struktúrától függően.

Az innovatív közpolitikák és a tervezési módszertanok kialakításában különböző utak érzékelhetők, amelyek három fő formába sorolhatók (komoly egyszerűsítésekkel):

• a központi kormányzat kezdeményez új helyi politikákat: a legtöbb európai országban számos feladatot – különösen a szociális jóléti szolgáltatások területén – decentralizáltak és a nemzeti szintről az önkormányzatokra delegáltak, párhuzamosan csökkentve a költségvetést. Az innovatív megoldások ösztönzése érdekében a helyi szinten néhány országban a központi kormányzat egyéb változásokat is bevezetett. Például a települési önkormányzat lehetőséget kap a saját erőforrásai fölötti nagyobb kontrollra különböző formákban: szomszédsági tervezési folyamat (UK), az egyszerűsítés támogatása a helyi szinten (NL), települési szövetségek formájában a funkcionális városi térségek közötti együttműködés támogatása szabályzással (FR), a legnagyobb városok számára nagyobb mozgástér biztosítása bevezetve az agglomerációs (metropolitan) szintű kormányzást (IT).
   
• helyi politikusok által bevezetett innovatív politikák és tervek: számos városban, többek között Barcelonában, Madridban, Párizsban, Athénban, Thesszalonikiben, Nápolyban az újonnan megválasztott polgármesterek váltak a változások kezdeményezőivé. A fenntarthatóbb, méltányosabb, befogadóbb helyi társadalmak létrehozására irányuló politikai akaratukat csak lefelé nyitott, az állampolgárokon és a nem kormányzati szervezeteken alapuló új közpolitikákkal lehet megközelíteni, mivel a felsőbb politikai szintek általában ellenzik ezeket az elképzeléseket. Barcelona, mint az új gondolkodásmód informális spirituális vezetője, új önkormányzati mozgalmat indított, hogy összehangolja a progresszív helyi erőket a hagyományos, regresszív és neoliberális kormánypolitikákkal szemben.
   
• új közpolitikákra irányuló változások kezdeményezése a lakosok és a nem kormányzati szervezetek részéről: egyes országokban, ahol sem a központi, sem a helyi politikusok nem nyitottak az új közpolitikák iránt, a változások csak az állampolgároktól jöhetnek, akiket innovatív harmadik szektorbeli szervezetek támogatnak. Például Olaszországban régi hagyománya van annak, hogy a magánszféra, a civil szervezetek, az önkéntesek kezdeményezzenek hálózati megoldásokat, optimalizálva különböző szintű erőforrásokat, amelyek nem olyan bőségesek, mint a múltban. Ez képessé teszi őket az együttműködésre, a szinergiák teremtésére, beleértve a crowdsourcing-ot, a társadalmi hálózatok kiépítését (Germana di Falco). Ez a mozgalom napjainkban is erősödik Lengyelországban is, ahol legalább néhány nagyobb város politikusai nyitottak az új gondolatokra. Más országokban azonban, ahol a regresszív politikai hatalom erős és ellenőrzi az összes pozíciót nemzeti és helyi szinten, az ilyen polgári mozgalmak csak kezdeti szakaszban vannak, és nem látni egyelőre, hogyan tudnak majd áttörést hozni a közpolitikák tervezésében.

Az új politikák kialakítását befolyásoló körülmények

A közpolitikákkal kapcsolatos új gondolatokhoz vezető változás hirtelen jött egyfajta reakcióként arra, hogy a pénzügyi válság egyszerre véget vetett a korábbi fejlesztéspolitikai gyakorlatnak. Az új megközelítésekkel való kísérletezés eufóriája után néhány évvel egyértelmű már, hogy nem könnyű biztosítani az új közpolitikák és tervezési gyakorlatok hosszú távú fenntarthatóságát.

Az „új várostervezés” hosszú távú fenntartásának egyik legfontosabb feltétele a tisztségviselők és a tervezők gondolkodásának reformja, valódi szemléletmód-váltás elérése. Egyes országokban és városokban szervezett erőfeszítéseket tettek erre kompetencia-képzések (pl. Amersfoort) vagy az állami szektor vezetőinek szóló képzési programok (olasz városok) formájában. Sok helyen a helyi önkormányzatokon belül az elkülönült ügyosztályok áthidalására összpontosítanak.

„Amikor különböző szervezeti egységek munkatársai összeülnek, hogy integrált megközelítésben foglalkozzanak egy problémával, érzékelik felelősségüket a változás megvalósításában.”
Ann Hyde, Glasgow (Egyesült Királyság)

Reggio Emilia-ban az önkormányzat teljes operatív vezetősége részt vett az üres épületek ideiglenes hasznosításával kapcsolatos új törvény vitáján, és minden ügyosztály – oktatási, városi, részvételi, bevándorlási – fontosnak találta a témát a saját szempontjából (Serena Foracchia).

Egy másik kulcsfontosságú feltétel az emberek képzése és oktatása annak érdekében, hogy tudjanak innovatív módon reagálni az új lehetőségekre.

„Az alapvető kérdés az, hogy a társadalomnak van-e strukturált képessége a döntéshozatalban való részvételre. Az emberek egyre inkább fogyasztói-kereskedelmi beállítottságúak, a fogyasztói társadalom pedig szemmel láthatóan a helyi közügyek iránti közönnyel jár kéz a kézben. Ezért az a legfőbb célunk, hogy képessé tegyük az embereket arra, hogy értéket teremtve részesévé váljanak a közéletnek, és ha ez megtörténik, akkor valóban vonjuk is be őket.”
Jim Sims, Buckinghamshire (Egyesült Királyság)

„A nagy német városokban, például Berlinben vagy Lipcsében a lakosok elég jól képzettek ahhoz, hogy részt vegyenek a helyi döntéshozatalban, ezért a konzultációs folyamatok jól tudnak működni. A kisebb helyeken ez nem így van, itt sokkal problémásabb bevonni a lakosságot és megtudni, hogy mit akarnak.”
Stephan Westermann, Berlin, Magdeburg (GE)

„A kisebb helyek kevésbé képzett vagy éppen hátrányos helyzetű közössége megszenvedi a közszolgáltatások csökkentését, így ezekre a helyekre különösen fontos a kapacitásépítést eljuttatnunk. Ezért is a harmadik szektor munkája nagyon fontos.”
Conor Moloney, London

Az új típusú közpolitikák és tervezési eszközök folyamatos felügyeletet és ellenőrzést igényelnek, hogy lássuk, valóban a közérdekeket szolgálják.

„Teljesen egyértelműnek és bizonyítottnak kell lennie, hogy nem a gazdasági szempontok dominálnak, hanem a közérdekek és az emberek legjobb szolgálata. Az innovatív közpolitikák (pl. városi szabályozások) eredményeit gondosan monitorozni kell, ellenőrizve a közérdek biztosítására vonatkozó feltétel teljesülését – pl. szabad hozzáférés mindenki számára. Gyakori ellenőrzésekre van szükség annak biztosítása érdekében, hogy a kevésbé felkészült emberek is elegendő extra segítséget kapjanak ahhoz, hogy valóban részt vehessenek az új folyamatokban. Fontos továbbá felismerni, hogy még a leginnovatívabb helyi önkormányzatokon belül is néhány alapvető szolgáltatást és közfeladatot (mint például jogi kérdések, általános adminisztratív feladatok, biztonsági kérdések) közvetlen állami ellenőrzés alatt kell tartani, és nem szabad átadni a lakosságnak vagy bármilyen típusú érdekcsoportnak.”
Anne de Feijter, Amersfoort

Az új közpolitikák és tervezés fontossága és veszélyeztetett jövője

A pénzügyi válság óta kialakult új típusú állami politikák és tervezés elsődleges fontosságúak a helyi demokrácia megerősítésében Európában. Nehéz túlbecsülni a helyi demokrácia fontosságát a mai EU-ban, amelyet számos válság fenyeget: környezeti, migrációs, terrorizmus, Brexit, államadósság, egyenlőtlenségek növekedése, csak néhányat említve. Az új tervezési módszerek – ha helyesen alkalmazzák – viszonylag kevés közpénzzel érhetik el az emberek jobb bevonását a közpolitikába, mint a hatalmas infrastrukturális beruházások.

Mindezek után elmondható, hogy az új közpolitika és tervezés jövője egyáltalán nem fényes és könnyű. A gazdasági fejlődés friss visszatérésével a kezdeti feltételek (amelyek a közszféra érdekelt feleinek az új szakpolitikák felé való továbblépését eredményezték) megváltoztak. Ennek következtében fennáll annak a veszélye, hogy a közpolitikák visszaalakulnak a gazdasági válság előtti időszakban alkalmazott hagyományos módszerekre, és a piaci szereplők ismét meghatározóvá válnak. Ez a közpolitikákban és a tervezésben az innovációk elhalványulásához vezetne, kivéve, ha speciális erőfeszítéseket teszünk az elmúlt évtized innovatív elemeinek megőrzésére.

Ebben a kritikus pillanatban, amikor az elmúlt évtizedben elért jelentős eredmények forognak kockán, az EU fontos szerepet játszhat. Az EU-nak újra kell gondolkodnia és pontosítania kell azokat a politikákat (pl. versenypolitika, túl szigorúan alkalmazott állami támogatási szabályok), amelyek negatív hatással vannak az új közpolitikákra és tervezési módszerekre. Ezen túlmenően bátrabb uniós politikákra lenne szükség az új megközelítés megerősítéséhez, biztosítva, hogy az EU kohéziós politikájához kapcsolódó forrásokat hatékonyabban használjuk fel, erősebb kezdeményezéseket hozva létre a környezetbarátabb és társadalmi szempontból orientáltabb beavatkozások érdekében, mindezt valódi részvételiséggel.

Köszönöm Peter Ramsden, Francois Jegou, Nils Schaeffler és Maarten van Tuilj közreműködését!

***

HIVATKOZÁSOK

Ramsden, P – Tosics, I, 2017: Urban regeneration before and after the crisis. A capitalisation report for the URBACT programme. (Unpublished.)

Tosics, I, 2018a: Creating temporary space for experimentation about future activities. 27 March 2018
http://urbact.eu/creating-temporary-space-experimentation-about-future-activities

Tosics, I. 2018b: Lessons To Be Learnt From The Economic Crisis. In: Second Chance Thematic Paper No 3: Involving Urban Actors in the Reactivation of Vacant Buildings. 29 July 2018
http://urbact.eu/sites/default/files/media/2ndchance_paper_n.3_involvement_of_urban_actors_tosics.pdf

Tosics, I. 2017: Densification beyond the city centre: urban transformation against sprawl. 19 January 2017.
http://urbact.eu/densification-beyond-city-centre-urban-transformation-against-sprawl

URBACT Re-making the city webtool, developed by Francois Jegou, Nils Schaeffler, Maarten van Tuilj and Iván Tosics, 2018
http://remakingthecity.urbact.eu/index.php

van Tuilj, M, 2016: Transforming planning in the urban fringe – expert-opinion. URBACT
http://urbact.eu/transforming-planning-urban-fringe-expert-opinion

A rigai URBACT Városfesztiválon 2015. májusában készített interjúk listája:

• Serena Foracchia – deputy mayor of Reggio Emilia
• Germana di Falco – Italy
• Attlia Ughy – mayor of district 18, Budapest
• Aldo Vargas-Tetmajer – Poznan
• Poznan Anne de Feijter – Amersfoort
• Ann Hyde – Glasgow
• Jim Sims – Buckinghamshire, UK
• Nicholas Karachalis – Vollos, Greece
• Owain Jones – Lambeth Borough of London Council
• Stephan Westermann – Berlin, Magdeburg
• Valérie van der Velde and Isabel Verhaen – Antwerp
• Conor Moloney – London

Eredeti cikk: http://www.blog.urbact.eu/2019/01/new-urban-planning-part-1/